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一、救灾资金物资审计的客体
2008年汶川地震发生后，民政部于2008年 月1日公布《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》，（以下简称《公开办法》）。在《公开办法》中明确规定应当公开抗震救灾资金和物资管理使用信息的主体包括政府及其相关部门、各级红十字会、慈善会等具有救灾宗旨的公募基金会、经民政部门批准开展募捐活动的其他公募基金会、向以上部门和单位移交接收捐赠的其他社会组织；同时还规定各救灾资金和物资接收部门和单位以及灾区乡（镇）人民政府、村民委员会和城市居民委员会也要公开相应的信息。救灾资金物资审计作为一种服务于救灾工作的监督活动，审计的客体应该就是以上各级组织和单位。
具体来讲，在救灾资金物资的筹集阶段，民政等政府部门以及经民政部门批准开展募捐活动的基金会等组织是救灾资金物资的最初接收者，在这个阶段，救灾资金物资审计的客体应是各级民政部门等政府机构、各类经民政部门批准的具有救灾宗旨的公墓基金会、接收救灾资金物资捐赠的其他社会组织；救灾资金物资筹集来之后，救灾资金物资的在资金购买物资的过程中，救灾物资的购买行为主体成为救灾资金物资审计的客体；当救灾物资和救灾资金下拨到各级政府部门后，各级政府要完成救灾资金物资的发放和分配工作，在救灾资金物资的发放和分配过程中，各级分配主体如灾区乡镇级人民政府、居委会、村委会将成为救灾资金审计活动的客体。
二、救灾资金物资审计的内容
如上所述，救灾资金物资从财政部门、进行捐赠活动的社会各界流转到灾民手中需要经历很多环节，即从最初的资金物资的筹集到资金的使用、物资的购买再到救灾资金物资的分配、发放，每一个环节的活动都是救灾资金物资审计的内容。
（一）救灾资金物资的筹集及管理活动 救灾资金物资的筹集主要分为两种：一种是接收中央及地方各级政府的财政拨款，一种是接收社会各界的捐款。救灾资金物资审计对这个阶段的审计重点主要集中在救灾资金的来源是否正当；收入的渠道是否畅通，有无专门的单位、部门和人员负责管理；救灾资金物资管理部门对国家财政拨入的救灾款以及社会、个人捐赠的救灾款物能否及时足额入账；能否按国家有关法规规定，专户存放，专账管理，专款专用；有无隐瞒、转移灾害救济资金收入，私设“小金库”的问题；接收捐赠的实物质量是否合格，是否进行妥善保管，有无因保管不善发生损坏贬值的情况；是否及时真实地向社会各界公布其款项收支及物资收发情况。
（二）救灾资金用于救灾物资的购买活动 救灾资金物资筹集之后，相关部门就要根据灾区的实际需要动用救灾资金购买所急需的救灾物资，购买行为的合规性、合理性和效益性就是此阶段救灾资金物资审计的主要内容。（1）关注购买救灾物资的合规性。在应急救灾初期，用救灾资金购买抢险用救灾物资，对于解救生命、解决受灾群众生活急需是十分必要的，在这个环节中绝不允许出现某些个人或单位在采购过程中以权谋私、以次充好的行为，财政部曾于2008年5月29日发出通知，明确在汶川地震灾害应急救援和灾后恢复重建工作中，救灾物资可由采购单位自行以合理的价格向供应商直接购买，但也同时要求采购单位要注意合理规划，公平、公正地组织开展采购活动。因而在救灾资金物资审计过程中需要重点关注灾物资采购是否按规定进行招标，价格是否合理，有无质次价高情况或价格明显高于市场同类产品价格的情况等，保证采购活动在阳光下操作。（2）关注购买救灾物资的合理性。在灾害发生初期，由于时间紧急、信息不畅等原因，一方面导致一些地区、部门购买或接受捐赠的救灾物资不能完全适合灾区的需要，另一方面部分灾区的一些急需物资又相对匮乏，出现了部分救灾物资结构性失衡。这里面既有有关部门对社会各界捐赠物资缺乏及时、准确的引导，也有救灾物资使用分配不尽科学合理，其中也不排除部分地区或部门利用救灾资金盲目购买物资，导致购买的救灾物资不能很好适应灾区的需要。因此，救灾资金物资审计工作中，要重点关注购买的救灾物资是不是能真正适应灾区的需要，并准确判断其购买物资是否做到了合理规划，对物资的构成以及品种、数量是否进行合理计划和安排，是否充分考虑到不同灾区在不同时间的不同需求。（3）关注购买救灾物资的效益性。救灾资金属于专项资金，在使用过程中不仅应做到专款专用，还要保证救灾资金使用的效益性，使救灾资金在救灾过程中发挥最大的作用，解决灾民的基本问题。因此，在审计过程中，要在摸清购买救灾物资总量和结构的前提下，追踪物资的分配和使用，了解其在紧急救灾和灾后重建中是否发挥了应有的作用。对于物资积压、闲置等问题应及时予以揭示，督促相关地区或部门认真整改。救灾款物效益问题还包括恢复重建项目批复部门迟迟不对恢复重建计划批复致使地震恢复重建资金长期滞留资金管理部门， 民政部门对非意向性捐赠长期不提使用计划， 致使捐赠款项长期滞留民政部门。因此，救灾资金物资审计还应重点审查应急资金及恢复重建资金是否及时投入使用并发挥效益，有无长期滞留财政、民政、红十字会及其他资金管理部门造成资金长期闲置、救灾款物效益低下等。
（三）救灾资金物资的发放和分配活动 救灾资金物资的发放和分配主要审计内容有：（1）关注救灾资金物资使用是否坚持专款专用、重点使用。根据民政部、财政部关于救灾款使用管理工作的有关规定，救灾款的使用范围是:解决灾民无力克服的衣、食、住、医等生活困难;紧急抢救、转移和安置灾民;灾民倒塌房屋的恢复重建;加工及储运救灾物资。救灾款发放使用的重点是重灾区和重灾户，特别是保障自救能力较差灾民的基本生活。不得截留、挪用，不得实行有偿使用，不得提取周转金，不得用于扶贫支出，不得擅自扩大使用范围。因此，在救灾资金物资审计中应重点关注专项资金物资的使用范围是否均符合民政部、财政部的有关规定，保证救灾资金物资及时有序、毫无保留地发放到位，不能任意截留和滞留。（2）关注救灾资金物资的发放是否公开、公平、公正。基层发放救灾资金物资时，不论是发放现金还是发放实物手续要合理合法，数额都要真实准确，绝不允许以权谋私、贪污挪用以及虚列或列而不支等现象的存在；救灾物资和资金的发放不是随意的，既不能实行平均主义， 也不能肆意多发，必须根据受灾情况等综合做出决定，有相关规定的从其规定。因此，在救灾资金物资审计中应重点关注救灾资金物资的发放是否将数额、数量公开；在发放过程中是否坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放的程序，能否自觉接受社会监督。
三、救灾资金物资审计的方法
救灾资金物资审计应借鉴汶川地震救灾审计的成功经验，总体上实施全过程跟踪审计、关口前移的方式。“全过程跟踪审计”指审计人员从救灾物资的募集、使用、管理、结束等每个过程环节都有审计人员的参与，后续跟踪审计除了关注被审计单位对审计查出问题的整改情况及审计意见采纳情况，还应加强对使用的救灾资金和物资投入后取得的经济效益和社会效益进行跟踪审计，确保资金的使用效率，全面评价使用绩效。在全过程跟踪审计的过程中，还要注意审计方法的选用。
（一）救灾资金物资筹集、管理阶段 跟踪审计的前期主要是对捐赠、财政拨款的上游，也就是民政部门、红十字会等机构进行审计，在此阶段主要采用检查、实物盘点等方式。首先对这些机构的账务和原始凭证进行检查，检查国库拨付通知单以及银行进账单等，并与相应的账务进行核对，并检查其是否对救灾资金、物资设置了专门的账户进行管理，对收到的财政拨款、捐赠收入是否及时入账，检查是否及时真实地向社会各界公布其款项收支及物资收发情况；捐赠人是否按照捐赠协议约定的期限和方式将捐赠财产转移给受赠人；捐赠人公开表态的大额捐款与实际捐款对比，是否存在“空头支票”。其次还要对接收捐赠的实物进行盘点，看其质量是否合格；是否进行妥善保管。另外，为了做到账实相符，要深入现场盘点，将实存与账面对比，找出差距，并挖掘原因，以及时纠错补漏。
（二）救灾物资购买阶段 在运用救灾资金购买救灾物资的过程中，审计人员应充分运用分析程序、检查、询问等手段对物资采购行为的合规性、经济性、合理性等进行审计。通过比较分析法、比率分析法等分析程序来具体分析采购的价格是否合理，有无质次价高情况或价格明显高于市场同类产品价格的情况等，检查相应的采购合同以及运输合同、物资采购的发票验证采购活动的真实性，以防采购单位以权谋私，贪污救灾资金的现象发生；还要深入灾区进行询问调查，看采购的物资是否符合灾区人民的需要，质量是否过关，关注物资采购的合理性和效益性，便于发挥救灾资金物资的最大效益。
（三）救灾资金物资的发放、分配阶段 救灾物资和资金是否真正发放到灾民手中，起到抗灾救灾的作用，还应深入灾区调查，对灾区人民进行访谈。从救灾物资和资金的到位直至最后发放到灾区人民手中，期间有个时滞，而且在救灾物资和资金的流转过程中经过了许多部门和人手，难免出现被挤占、截留、挪用的情况，为了了解救灾物资和资金是否真正落实到位，还要深入灾区调查取得第一手资料，对灾区人民进行访谈能很好的掌握救灾物资和资金的使用情况。救灾物资和资金审计时间紧、任务急、工作量大而繁，难免会有遗漏的方面，所以还应该通过设立举报电话等形式积极接受有理有据的举报，根据举报线索进行审计。在资料证据有限或者受限的情形下，通过举报线索按图索骥是个有效的方式，审计人员可以依据举报线索深入调查，做到有的放矢。救灾资金物资的发放阶段，是最容易出现问题的阶段，除采用上述方法进行审计外，审计人员最主要的还应搜集大量的书面资料进行检查，如拨付单位、个人的出库单或者交接单、发放清单、领用记录，并与相应的账务核对，以便核实物资领用的真实性。
［本文系防灾减灾青年科技基金项目《救灾资金物资审计监督机制研究》（项目编号：201004）阶段性研究成果］
参考文献：
［1］辛旭、黄义：《社会救济资金审计初探》，《生产力研究》2004年第 期。
（编辑 园 健）
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发表于 2020-6-3 18:56:27
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