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摘 要：本文运用制度经济学的制度变迁理论对30多年来我国农村金融体制改革的制度变迁进行了分析，认为30多年来我国农村金融体制改革具有浓厚的强制性制度变迁特征，具有特定的历史必然性。但随着我国进入以城带乡、以工促农的发展阶段后，未来我国农村金融体制改革趋向应以有效满足“三农”多元化金融需求为目标，更加注重诱致性制度变迁。
关键词：农村金融体制改革；制度变迁理论；诱致性制度变迁
Abstract：This paper analyses 30 years of rural financial system reform based on institutional change theory，and considers that the rural financial system reform has obvious characteristics of compulsory institutional change and specific historical inevitability. As our country enters a stage of the urban areas supporting the rural areas and industry supporting agriculture，the rural financial system reform must target to effectively meet the diversified financial needs of three-dimensional rural issues and emphasis on induced institutional change more.
Key Words：rural financial system reform，institutional change theory，induced institutional change
中图分类号：F830.34 文献标识码：A 文章编号：1 14-22 5（2011）11-0018-03
我国农村金融体制改革是一个长期的制度变迁过程。制度变迁可以区分为诱致性变迁和强制性变迁。诱致性变迁指的是一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性变迁是由政府命令、法律引入和实现的制度变迁。改革开放以来，为维护我国经济转轨的平稳进行，农村金融体制改革几乎完全由政府主导，雅疑具有浓厚的强制性制度变迁特征。在我国进入以城带乡、以工促农的发展阶段后，未来农村金融体制改革趋向应以有效满足“三农”多元化金融需求为目标，更加注重诱致性制度变迁。
一、我国农村金融体制改革强制性制度变迁的主要特征
（一）强制性制度变迁的收益和成本
改革开放前后，国家主导的农村金融体制改革服从于不同的战略利益。改革开放前，农村金融的制度安排服务于重工业优先发展的工业化战略。重工业属于资本密集型产业，其优先发展需要国家具有相当高的资本积累和资本动员能力。在工业比重很低又雅法开辟外部资本来源的农业国家里，只有占用农业剩余，于是实行了“低农产品价格”、“国家统购统销”等一系列强制性制度安排。我国农村金融体制也服从这样的发展逻辑，成为为工业化、城市化积累低成本资金的必然安排。改革开放后，我国从计划经济向市场经济转轨，这是一次大规模的制度变迁过程。制度变迁成本的分摊方式，也就是如何在制度变迁过程中维护不同阶层和集团的利益，从而维护社会经济稳定可持续发展，是决定制度变迁成功的重要因素。从多数转轨国家的经验看，制度变迁中的国企改革往往面临着巨大的成本，国家往往通过控制银行体系使之成为政府的“准财政代理人”，在一定时期内通过银行向国有企业提供补贴，避免国有企业大规模破产和由此形成的大规模失业所带来的经济社会震荡，从而使银行部门成为制度变迁成本的主要承担者。这也就是在转轨国家中，金融部门市场化改革和产权改革滞后于其他产业部门的主要原因。从某种意义上讲，农村金融部门成为向城市和国有商业银行输送资金的“净资金输出者”；农民成为整个制度变迁成本的重要承担者。总而言之，我国农村金融体系的建立和发展，并非主要用于解决农村融资困境的需要，而是在不同的历史阶段承担了不同的历史使命。这在一定程度上维护了体制转轨的平稳过渡，但国家也为此付出了农村金融机构所产生的效率损失以及为农村金融机构风险“兜底”的沉重成本。因此，30年来我国农村金融体制改革尽管在服务“三农”方面还存在许多不足，但在支持经济转轨中成效是突出的。从一定发展阶段来看，这具有内在合理性和必然性。
（二）强制性制度变迁的主要利益群体
我国在长期的农村金融控制和管理过程中，形成了中央政府、地方政府、农业银行和农村信用社内部人等利益主体。除国家为维护经济平稳转轨而着力控制农村金融资源以补贴国有部门外，地方各级政府为追求政绩，也对农村金融资源的配置进行干预，促进当地经济发展。二十世纪80年代，地方政府曾经控制了各地兴起的农村合作基金会，用以支持当地经济发展，从而造成了很大的金融风险。改革开放以后，信用社以追求利润最大化为目标，强化扩张自身利益，资金投向逐渐背离农业和农村，基本上已经抛弃服务社员的合作制原则。在一段时期内，农业银行曾是农村信用社的直接领导者，直接参与农村信用社业务的指导、人事的任免并与信用社形成千丝万缕的关系，更是在农村金融改革中努力争取自身利益。在国家进行重要的农村金融体制改革决策中，这些利益群体必然竭力参与，争取本群体的利益。显然，改革开放以来，农村金融体制变革的一些重要制度安排，是不同利益群体争取自身利益最大化的特定结果。但作为农村金融市场需求主体的农户阶层，由于其在集体行动中的弱势地位，始终难以表达和行使自己的权利，从而难以真正获得多少利益。这种强制性制度变迁由于缺少农户参与，从而在满足“三农”金融需求方面也必然是低效率的。
（三）强制性制度变迁的路径依赖
在强制性制度变迁过程中，特定的利益群体往往对现存路径有着强烈的需求，力求巩固现有制度，哪怕新体制比现存体制更有效率，从而导致强制性制度变迁呈现极强的路径依赖特征。从农村金融体制改革的进程来看，这种路径依赖表现为，农村金融体制改革始终沿袭体制内的正规金融体系和机构进行改革，而限制或排斥体制外非正规金融。从最初的农村信用社纳入农业银行开始，到农业发展银行的成立，农村信用社和农业银行脱钩，此后，是以农村信用社为核心的农村金融体制改革。所有这些，都是沿着体制内的正规金融体系和机构进行改革。在这种过程中，国家始终注重通过国有金融形式直接为农村提供金融服务，从而保持国家对农村金融一定的调控力和宏观经济的稳定。但是由于这些体制内正规金融体系目标是多元的，既要商业化又要承担政策性支农任务，加上信息不对称，这些正规的金融机构存在着一定的逆向选择和道德风险，经营成本高，呆坏账居高不下，金融供给严重不足。非正规金融由于具有交易成本较低、信息对称、经营灵活等优势，从而在满足农户融资需求中发挥了巨大的作用。众多的实地调查表明，农村民间借贷是农户借款的主要来源。
二、未来我国农村金融体制改革应更加注重诱致性制度变迁
培育非正规金融体系必须发挥诱致性制度变迁的作用。这是由以下因素决定的：
（一）强制性制度变迁难以适应农村金融需求的复杂性和多样性
强制性制度变迁的实施主要依靠政府理性。农村金融体制改革的根本目标是有效满足农村金融需求，但农村金融需求的复杂性和多样性，决定了完全依靠政府理性来设计农村金融体系是难以实现这一目标的。农村金融需求的复杂性主要体现在以下几个方面：第一，农村经济的复杂性和多样性。我国各地区农村经济发展水平千差万别，既有商品经济较为发达的地区，也有仍处于自给自足较为贫困落后的地区。第二，农户信贷行为的复杂性。农户是非常复杂的经济行为主体，信贷行为具有以下特点：借贷用途区分不明确，非生产性特征明显；倾向于民间借贷；农户借贷存在差序格局和圈层结构，融资优先次序依次为增加非农收入、友情借贷、利用本村落民间借贷、国家信贷和商业信贷；希望采用较少抵押甚至雅抵押的贷款方式；希望贷款手续简便、灵活、及时。当然，农户的信贷特征也是随着区域不同和经济发展水平不同而不断发展变化。第三，农村经济具有特殊的文化和制度背景。不同的农村都具有特定的历史文化和制度背景，这些特定的历史文化和制度背景往往可以被金融机构借用以减轻信贷交易中的信息不对称，提高信贷交易效率。但能够利用这些信息的机构更多的是从本土文化中生长出来的机构。未能植根于农村的金融机构往往难以利用这些信息。
（二）有效满足农村金融需求需要正规和非正规金融体系的合作
正规金融体系是随着商品经济的大发展而发展起来的，具有规模经济和范围经济，它要求借贷主体的信息是完整而规范的，因此，对于满足农业产业化、农村工商企业等“正规经济”产生的金融需求是高效率的，但对于满足农户、农村中小企业等“草根经济”产生的金融需求则是低效率的。相反，与正规金融体系相比，非正规金融体系在满足农户和农村中小企业信贷需求方面是高效率的。主要原因是：
第一，非正规金融体系在甄别客户方面具有信息优势。由于农村非正规金融体系放贷人往往和借贷人生活在同一个地域，并存在除信贷联系之外的许多其他联系，如生产、贸易甚至亲情等。他们往往拥有比任何商业银行可靠得多、多得多的信息，能够有效地避免信息不对称导致的逆向选择。当然，在大型金融机构中的信贷员许多也是当地居民，可能拥有借款人的部分信息，但由于农户信用信息多是不可量化的“软信息”，往往难以被有效地传递到“决策层”；同时这种信息也往往难以与大型金融机构的信用评估标准进行有效的契合，从而导致大型金融机构在面对大量分散的农户的时候，难以进行有效的信用甄别和评估。
第二，非正规金融机构具有监督信贷合约执行的比较优势。农户和非正规金融体系之间的信贷契约可以充分利用“声誉机制”、个人信任和交易者社会规范等履约机制。因为农户一旦失信，必然面临较坏的名声，影响其与他人在农业生产中的合作甚至其子孙的名誉。同时，非正规金融体系放贷人甚至可以利用许多非正规手段监督和逼迫借款人还贷，如在过年催债等，对借款人形成较大的心理压力，从而降低借款人的道德风险。但是对于正规金融机构而言则不然，农户对于正规金融机构的贷款往往视为国家信贷，而对于国家信贷即使其不还，其也不会受到舆论谴责，声誉也不会受到损失，同时，正规金融机构更多地依赖正规法律手段实施催债，但是，由于农户贷款数额小，通过法律实施成本相对更高，甚至难以实施。正如现实中所表现的那样，很少有金融机构通过法律起诉违约农户，即使起诉了也可能得不偿失。
第三，非正规金融体系具有经营灵活的优势。在传统的分支行体制下，产品的多样化和风险控制是一对矛盾。传统商业银行委托代理链条太长，为有效规避风险，上级行往往采取统一化的管理模式，这又恰恰导致经营机制的僵化；而如果放权过度，又可能导致严重的道德风险。因此，正规金融机构由于委托代理问题的存在，在经营灵活性和有效控制风险两者之间雅法同时得到满足，不具备提供满足农民多样化金融需求的比较优势。而非正规金融体系则往往委托代理链条较短，甚至作为单个的放贷人根本不存在委托代理问题，往往能够根据农户融资特点进行“量体裁衣”。农村一些放贷人和小额信贷组织的成功运行也表明，这种非正规金融的优势是客观存在的。但是，农村的非正规金融安排也存在一些不足，如融资能力有限，使得放贷的周期不够长，金额不够大。因此，有效满足农村金融需求必须加强正规金融和非正规金融的合作，由正规金融体系向非正规金融体系放贷，再由非正规金融体系向农户放贷。目前，我国已经搭建了政策性金融和商业性金融在内的正规农村金融体系框架。下一步，关键是培育非正规金融体系。
（三）培育非正规金融体系需要诱致性制度变迁
非正规金融体系更多地依靠市场的力量自发形成。未来我国农村金融改革应在更加注重尊重市场力量的基础上，放宽农村金融市场准入门槛，允许成立多样化的农村金融组织，加快农村金融体制改革进程。目前，监管部门开始在全国推动小额贷款公司和村镇银行发展，培育农村资金互助组织，这是一个良好的开端。在培育这些金融组织的同时，政府还应着力为这些金融组织提供公共服务，并引导正规金融体系加强与这些组织的合作，更好地促进其规范发展。
参考文献：
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[3]人民银行宜宾市中心支行课题组.农村金融制度缺陷下的农民资金互助组织发展[J].西南金融，2008，（10）.
[4]贾楠.日本农村金融制度及对我国的启示[J].金融与经济，2009，（ ）.
（责任编辑 刘西顺）
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发表于 2020-6-27 19:34:39
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