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摘 要：惠农政策作为我国长期贯彻施行的一项政策，尤其是中央一号文件自1982年以来就源源不断的出台，从农民、农业、农村三个方面不同程度的涉及。但纵观最近几年来制定的政策，收效甚微，惠农政策惠而不实，究其原因，当然是多方面的，但作为最终执行的行政机关即基层政府有着不可推卸的责任。该文就基层政府对惠农政策执行的过程进行深入分析。
关键词：惠农政策;问题;对策
一、我国惠农政策执行中的问题
美国学者艾利森指出“在实现公共政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”政策的制定并不等于政策目的的实现，问题的解决。我国现实的惠农政策执行过程中就会出现政策执行走样，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”的现象。具体表现为这些形式，如政策的敷衍，只是大力喊口号，进行政策的宣传，却从来不去落实；政策的残缺，当国家的一项政策出台，政策往往有很多个分政策组成，各个政府部门只执行对自己有利的部分，而其他部分的政策视而不见，将其弃之，形成了“断章取义，为我所用”的结果，使得不能完全实现国家利益，即窃取国家利益而满足地方利益，造成了对国家政策制定机关权威的否定，给社会和人民带来危害；政策的附加，有些基层政府通过结合本地的实际情况实现地方政绩，对上面的政策的执行范围、对象、标准、内容的扩大化，使本身的政策走样，变形，甚至走向相反的方向；政策的替代，基于有些政策规定的抽象，基层政府在将其具体化的过程中，偷梁换柱，使得政策名存实亡，政策目标落空，形成一种“上有政策，下有对策”的局面；政策的照搬，基层政府对于一些政策，不能很好的发挥主观能动性，结合本地实际情况，机械照搬政策，从而不能很好的解决问题，还把责任推到政策本身，造成人们对政策的质疑。
二、我国惠农政策执行中的问题分析
对于以上罗列的各种惠农政策执行中的问题，本文从以下几方面分析。
（一）执行主体
惠农政策本身就是个复杂的问题，与执行主体的认知水平，执行能力，价值取向有着及其密切的关系。正如美国著名政治学家阿尔蒙德和小鲍威尔说过：“一项普通政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率”个别执行者素质不高，对政策的认知能力有限，是个很重要的原因。
（二）执行过程
惠农政策的执行伴随着程序的运行，基层政府执行过程中要依法行政，依法行政是体现现代法治理念的精神，而依法行政最有效的方式就是要做到公开透明，而当前的现状是农民不知道惠农政策的具体内容，农民在政策中处于被动的地位，这样作为执行机关的基层政府就有很大的自由度，执行中产生的问题导致惠农政策的不良效应接踵而至。因此，执行过程中的公开是非常必要的。基层政府首先要作的是将这项政策公开，告之与民，让民众有所了解，这使得政策有个好的开始，其次在执行的过程中工作人员应该严格按照法律程序，防止越权行政和滥用权利的行为，乡镇政府作为政策的执行主体，要严格按照法律的规定来行使自己的权力。因为在具体工作中，经常会出现越权行政和滥用职权的状况。越权行政就是执法人员经常会做出超越法律规定的职权范围行使权力实施其无权实施的行为。诸如基层政府对于一些惠农政策没有执行的权力，却以自己的名义去执行。而这种执行必然是基于对政策中利益的考虑，结果是苦了农民，乡镇政府却成了受益者，这明显是不符合惠农政策的初衷。
滥用职权就是指行政机关或其公务员行使职权背离法律目的，背离基本法理。具体到基层政府，由于中央政府与基层政府政策制定的出发点不同、可利用资源不同、效用目标也不尽一致，因此基层政府以自身利益为目标取向，通过滥用权力替代式的执行政策。替代式执行是指当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时，执行者就制定与上级政策表面上一致，实际上却违背上级政策的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻和落实。以粮食流通的三项政策为例，其初衷是保护农民的利益，由粮食经营部门负责完成国家对农民的粮食补贴。可是粮食经营部门却趁此机会从中捞取油水，与农民争利，出现一开始拒收粮食，然后按压低的价格私下收购后以保护价卖进粮库的违法现象；二是基层政府敷衍甚至对抗执行惠农政策。
（三）执行结果
一项好的政策制定上严格把关，结合实际，但这是远远不够的，对于后续工作仍是十分重要的，当前，上级政府将各项任务下放到基层政府，就认为自己的本职工作完成了，实际上这只是对任务的传达，对下一级的执行是一种放任，极容易导致政策的半途而废。
三、解决我国惠农政策执行难的对策
（一）执行者
对于执行者素质不高，可以从以下两方面提高：
提高理论文化素质，在地方应加强理论政策、文化知识的学习，充分利用党校、干部学校等学习场所，每年选取一定的时间进行专题学习，帮助政策执行者更好地理解政策，不断提高其政策理论水平。另一方面要提高依法行政意识，政策执行者要牢固树立依法行政的观念，带头学习和掌握宪法、法律和法规、增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于执行公共政策的始终，贯穿于行政管理的各个环节，靠律来规范行为。要贯彻落实依法治国方略，全面推进依法行政。
（二）执行过程
执行过程要做到的是信息畅通，避免重实体轻程序，各项惠农政策要及时公开，要建立双向沟通的畅通的信息沟通渠道，是上情下达、下情上达和横向沟通畅通无阻。要严格遵守《政府信息公开条例》和政务公开相关规定，通过多种途径公开应主动公开的各项惠农政策。
（三）执行结果
基层政府政策执行的如何，加强对政策执行情况的后续监督检查是十分必要的。要强化政策执行的监督，就要上级政府加强对基层政府的“上对下”的监督，基层政府之间的“平行监督”，社会对基层政府的“下对上”监督。所以对于国家制定的各项政策进行事后的监督和评估是必要的，只有法律制定与政策的实施同步进行，随时进行监测与评估才能督促整个政策的执行，这种相互制约一方面促进了政策的正确实施，更重要的是减少了执行者滥用权力和越权行使的机会。从而使惠农政策走上法制化轨道。
参考文献：
[1]（美）阿尔蒙德，小鲍威尔，曹沛霖.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1981，（19）.
[2]彭明春.论公共政策执行变异的成因和对策[J].南京医科大学学报.2004,(9).
（编辑：ＷＹＱ）
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发表于 2020-5-28 10:57:37
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