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摘要：介绍生态公益林相关定义,芒市森林分类经营区划,公益林区划界定概况、管理现状.对生态公益林补偿标准偏低、集体生态公益林管护责任未能有效落实、民众保护意识有待增强，公益林科学利用机制不健全、监测机制有待建立等生态公益林保护管理中存在的问题进行了分析，藉此提出了相应对策或建议.
关键词：生态公益林；保护管理；生态效益补偿；芒市
中图分类号：S121.2S150 文献标识码：B 文章编号：1 11-31 8（2011）03-0049-05
Conservation Status and Countermeasures of Ecological Non-commercial
Forest in Mangshi
GUO Zhao-ping
（Forestry Bureau of Mangshi, Dehong Prefecture, Mangshi, Yunnan 18400, China）
Abstract: The ecological non-commercial forest-related definitions, Mangshi forest classification management division, non-commercial forest division defining and management status uo have been introduced. Problems existed in management, i.e. low standard of ecological benefit compensation, obligation to manage collective ecological forest unclear, low public awareness, non perfect scientific using of forest, monitoring mechanisms to be established in the ecological forest protection and management, have also been analyzed. Corresponding measures or proposals were put forward.
Key words: ecological non-commercial forest conservation and management ecological benefit compensation Mangshi
收稿日期：2011-02-21；修回日期：2011-03-21.
作者简介：郭兆平（19 8-），男，云南潞西人，工程师.从事森林资源规划设计调查工作.
加强生态公益林建设，维护生态环境是人类21世纪面临的共同主题，而实施生态公益林工程建设是林业可持续发展的一项重大工程.生态公益林指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林.包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林和护岸林、自然保护区的森林和国防林等.生态公益林是以保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林、林木、林地.在我国，生态公益林按事权等级划分为国家公益林和地方公益林.国家公益林是指由地方人民政府根据国家有关规定划定，并经国务院林业主管部门核查认定的公益林，包括森林、林木、林地，按照保护等级划分为特殊和重点2个等级.特殊生态公益林指位于生态地位极端重要和生态环境极端脆弱的特殊保护区域的森林、林木、林地.重点生态公益林指位于生态地位非常重要和生态环境非常脆弱的重点保护区域的森林、林木、林地.地方公益林指由各级人民政府根据国家和地方的有关规定划定，并经省林业主管部门核查认定的公益林，包括森林、林木、林地，按照生态区位差异划分为重点生态公益林和一般生态公益林. 1生态公益林区划 1.1林业分类经营区划的历史沿革 1.1.11999年森林分类经营区划
芒市（原潞西市）最早的森林分类经营区划从1999年开始.1999年，芒市根据国家、省关于开展工作的要求，将全市林业用地划分为公益林和商品林2种.生态公益林的划定以保证生态防护，生物多样性保护，国土保安的基本需要为原则，重点是龙江、怒江两岸的水土保持林及其一级支流芒市大河，二级支流放马桥河、果朗河、轩岗河等河流，芒究水库、勐板河水库、芒别水库等10余座中小水库及塘坝的水源林；滇缅公路（320国道），潞盈公路及乡（镇）公路险要地段的防护林；新桥、万马河、果朗河等电站工程设施周围及城镇、村寨周围的环境保护林和村寨保护林；芒市民族文化宫、三仙洞等风景区的风景林.黑河老坡一带山高坡陡、土壤瘠薄、植被恢复能力差的划为水土保持林； 8.23 km国境线境内侧1～5 km范围的国防林，农田、河堤边的防护林.商品林的划定范围根据市场需求和林业生产发展规模确定.将全市营造的人工林、速生丰产林、万亩核桃基地、绿色扶贫工程、18生物工程的山苍籽和柠檬基地等，以及15个乡（镇）范围内立地条件好、水土不易流失、交通运输方便、对水源影响不大的林业用地划为商品林.根据市场需求培育的速生、珍贵用材林、造纸工业原料林、经济林、薪炭林则作为新的商品林培育基地.经划定，芒市生态公益林面积为98 908 hm【sup】2【/sup】，占林业用地的50.5%商品林面积为9 919 hm【sup】2【/sup】，占林业用地的49.5%.
1.1.22004年公益林调整
2004年1月，芒市在区划界定国家重点公益林时，为认真贯彻执行中央和省委2个9号文件精神，做到既为林业生态体系的建设提供必要保障，也为林产业的发展留足相应的空间，根据芒市的实际，对两类林的比例做了调整，调整后的公益林面积为 .91万 hm【sup】2【/sup】,占林业用地面积的35. %；商品林面积为12. 2万 hm【sup】2【/sup】,占林业用地面积的 4.4%. 1.1.3200 ～2009年区划界定
200 年，芒市作为全省9个实施集体林权制度改革试点县（市）之一，在实施集体林权制度改革试点时，充分遵从了1999年全市开展的森林分类经营区划结果，将生态公益林落实到山头地块，把江河源头和江河两岸、国境沿线、公路国道或省道沿线、城市面山及饮水工程、水库的汇水面、乡村饮用水源林、村寨环境保护林、村寨风景林等生态位置极为重要的林地区划为生态公益林. 1.2生态公益林概况
根据2009年区划界定落实结果，芒市生态公益林面积为5.58万 hm【sup】2【/sup】,占林业用地面积的21.2%.其中：国家级公益林面积1.81万 hm【sup】2【/sup】,省级地方公益林面积3.11万 hm【sup】2【/sup】. 1.2.1国家级公益林基本情况
国家级公益林面积1.81万 hm【sup】2【/sup】，按林种分:边境地区国防林1.31万 hm【sup】2【/sup】，水土保持林0.49万 hm【sup】2【/sup】；按权属分：国有0.82万 hm【sup】2【/sup】，集体0.93万 hm【sup】2【/sup】，个人0.12万 hm【sup】2【/sup】；按地类分：有林地1.80万 hm【sup】2【/sup】，疏林地0.002万 hm【sup】2【/sup】，灌木林地0.03万 hm【sup】2【/sup】，未成林地0.02万 hm【sup】2【/sup】，宜林地0.02万 hm【sup】2【/sup】；按分级分，一级1.83万 hm【sup】2【/sup】，二级0.02万 hm【sup】2【/sup】，三级0.022万 hm【sup】2【/sup】. 1.2.2省级地方公益林基本情况
省级地方公益林面积3.11万 hm【sup】2【/sup】.,按林种分：水源涵养林3.28万 hm【sup】2【/sup】，护路林0.20万 hm【sup】2【/sup】，环境保护林0.24万 hm【sup】2【/sup】；按权属分：集体1. 0万 hm【sup】2【/sup】，个人2.11万 hm【sup】2【/sup】；按地类分：有林地3.21万 hm【sup】2【/sup】，疏林地0.01万 hm【sup】2【/sup】，灌木林地0.14万 hm【sup】2【/sup】，未成林地0.10万 hm【sup】2【/sup】，宜林地0.25万 hm【sup】2【/sup】. 2生态公益林保护管理现状 2.1成立生态公益林管理机构
为加强全市生态公益林管理工作，芒市政府已于2004年1月成立了由分管林业的副市长任组长，由林业、财政、土地、计划、水利、有关乡镇政府等组成的公益林区划和管理工作领导小组.领导小组下设森林分类经营办公室，办公室设在市林业局资源林政股，设备配置齐全，工作人员1人，其中管理人员3人，技术人员4人，负责处理分类经营的各项工作，包括森林生态效益补偿工作的组织实施.
2.2 签订生态公益林管理责任状
州林业局与市林业局、州财政局与市财政局分别签订了生态公益林管理责任状，市林业局与基层林业站签订管护责任状，明确生态公益林管理职责. 2.3制定生态公益林管理办法及措施
芒市林业局制定了《芒市重点公益林护林员管理办法（试行）》及《芒市重点公益林护林员考核办法（试行）》，并制作了《重点公益林市林业局管理职责》、《重点公益林管护责任单位职责》、《重点公益林管护人员及林农职责》，下发到生态公益林管护责任单位，明确各自责任. 2.4划定管护责任区
根据生态公益林所在区域的权属构成、交通条件、分布状况、管护难易程度不同，以明显的道路、山脊、河流、自然沟系、权属、林班、小班等因素为界划分管护责任区.国家级公益林涉及8个乡镇13个村，划定管护责任区数151个.省级地方公益林面积涉及10个乡镇1 个村，划定管护责任区数844个. 2.5签订限伐协议
依照《中华人民共和国森林法》第五章第三十一条第二款“防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐”的规定，芒市实施森林生态效益补偿基金的国家级公益林共签订限伐协议1 108份，省级地方公益林签订限伐协议11 523份.协议书说明了限伐林地的生态区位、面积、林种等条款，明确了双方的权利和义务. 2. 签订管护合同
对列入森林生态效益补偿的生态公益林，根据林地权属不同，确定不同的管护形式：①集体林部分由涉及项目区所在村、社、小组承担管护责任，通过村民小组2/3以上村民同意，负责聘请专职护林员进行管护，并根据管护的面积、难易程度等确定管护责任区和管护费，在此基础上，实行个体承包管护形式.②国有林部分由市林业局承担管护责任，委托项目所在地的乡林业站聘请专职护林员、技术员和管理人员进行统一管护.专职护林员、技术员和管理人员的管护费根据管护的面积、难易程度等确定.专职管护人员在本地选择热爱林业，责任心强，身体健康的人员，管护人员根据管护细则等规定进行管护，填写管护人员出勤表、管护情况登记表及管护采伐小班登记表.对列入森林生态效益补偿的生态公益林，由市林业局与管护责任单位签订管护合同. 2.1对生态公益林实施管护
管护人员定期上山进行巡山护林.管护责任单位严格监督护林员的管护情况，及时监测生态公益林内的森林防火、森林病虫害、盗伐林木案件等情况，如发现问题要及时解决或上报市林业局. 2.8实施公益林生态效益补偿
国家级公益林从2005年起由国家财政按每年15元/hm【sup】2【/sup】实施森林生态效益补偿（对权属为集体或个人的国家级公益林，从2010年起,国家财政按每年150元/hm【sup】2【/sup】 实施森林生态效益补偿）；对省级地方公益林，从2009年起,省财政按每年15元/hm【sup】2【/sup】实施森林生态效益补偿.实施生态效益补偿既保障了林权所有者的权益，也有利于生态公益林的保护管理. 3生态公益林保护管理存在的困难和问题 3.1补偿标准偏低
生态公益林按照相关规定区划后，大部分区划在林农的自留山和责任山上，国家或省级政府对公益林生态效益补偿的标准目前还很低，与商品林的经济利益差距太大，群众很难接受.所以得不到应有的保护，特别是农村居民的水源林，砍伐破坏现象十分严重，水源越来越小，引水的源头越来越远，水质越来越差，造成部分村社人畜饮水十分困难. 3.2集体权属生态公益林的管护责任未能有效落实
全市45%的生态公益林是集体林,产权属于集体.由于目前生态公益林管护补偿利用机制不够健全,可能产生的效益没有得到发挥,管护责任单位缺乏动力和积极性,管护责任不能有效落实,生态公益林成为不法分子盗伐的主要目标,管护压力较大. 3.3全民参与生态公益林保护的意识有待增强
生态公益林保护如果只有政府和职能部门的努力，而没有广大公众的响应，就不能取得成功.多年来，党和政府对生态公益林保护工作是很重视的，政策和措施的力度很强，投资量也很大，有关职能部门是尽职尽责的，多数公益林区的林农更是做出了很大的牺牲和雅私的奉献.可是，也有部分林农为了眼前和局部的利益而有意雅意地与生态公益林保护的主旋律唱反调，使整个面上的生态保护形势与政府的积极作为不能成正比.在一些地方，林木乱砍滥伐与盗伐行为屡禁不止，违法占用林地和毁林开垦现象时有发生，乱捕滥猎野生动物等问题仍然突出，生物多样性受到威胁. 3.4部分生态公益林矛盾较大
芒市作为全省9个实施集体林权制度改革试点县（市）之一，在实施集体林权制度改革试点时，由于技术人员不足,为了赶林改进度从外县市招聘了大量的技术人员实施林权勘查和生态公益林区划工作.由于人员较多，技术人员的业务水平参差不齐，部分林改技术员对林改及生态公益林区划的政策把握不够深，造成部分生态公益林区划不合理，加之部分乡村对生态公益林的宣传不够深入，部分林农对区划生态公益林没有深刻的认识，对自己的林地划为公益林还是商品林都不知道.等到要将自己的林地实施林木采伐或林权流转时才发现自己的林地被区划为公益林，不能办理林木商品性采伐手续或林地流转手续，于是纷纷向市政府或市林业局上访，要求将公益林调整为商品林.为了保住公益林面积的稳定，对已发放了《林权证》的公益林又难以进行调整，因此矛盾较大，造成部分林农不领取公益林生态效益补偿资金的局面. 3.5科学利用机制不完善
生态公益林虽然拥有丰富的林木、林地和景观资源，但为了更好地保护生态公益林，一般是禁止或限制生态公益林采伐利用，这拉大了商品林与公益林的经济利益差距，林权单位对生态公益林工作抵触情绪越来越大，造成一些生态区位重要、需要新划入的公益林界定工作难以开展，生态公益林的保护与利用矛盾日益突出.另外,根据生态公益林的有关规定，除自然保护区和生态极为脆弱的敏感地区外，对生态公益林可经过严格的作业设计，采取生态公益林的抚育采伐、更新采伐、补植补造等方法，进一步改善林分结构，提升生态效益，增加经济收入.但在实际操作中实施抚育间伐时，林木采伐者为了追求经济利益的最大化,往往采大留小、采好留差，超采伐强度采伐林木，因此调查设计单位不敢做生态公益林的采伐作业设计，市林业局也不敢审批生态公益林的抚育采伐手续. 3. 动态监测机制有待建立
目前全市生态公益林的动态监测机制还没有建立，也没有建立公益林资源数据库，造成未能及时掌握生态公益林的变化动态，未能科学评价生态公益林资源保护和管理效果，未能为开展森林生态效益补偿绩效考评及建立完善森林生态效益补偿制度提供科学、可靠的决策依据. 4加强生态公益林保护管理的对策或建议 4.1建立较为完善和合理的公益林补偿机制,加强生态公益林的保护
目前国家和省级的财力有限，生态公益林的补偿标准还较低，与商品林的经济利益差距太大.政府要想方设法筹集资金，建议按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，采取向电站、水库、自来水公司、森林旅游行业等使用水资源或森林资源的行业收取一定比例基金的方式，多渠道筹集公益林补偿基金，形成谁受益谁补偿的生态公益林保护机制，提高公益林生态效益的补偿标准. 4.2落实管护责任单位和责任人
按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的总体要求，在稳定公益林所有权的基础上，以落实管护主体为核心，将生态公益林的管护责任、限制性经营的权利、政策性补偿与林下资源综合利用的收益有机地结合起来，建立主体落实、监管到位、补偿合理、责权利相统一的管护机制.要根据林农对山林的依赖程度，因地制宜、分类施策，采取专业管护、联合管护、委托管护等形式，进一步落实管护责任主体，划定管护责任区域，签订管护责任合同，落实管护经费，将管护任务落实到具体单位、管护人员和山头地块.对权属为个体的公益林，根据林权权利人的意愿，可采取个体管护或委托管护等方式进行管护；对权属为集体的公益林，可采取联合管护或专业管护的形式，经村民小组代表大会或户主大会集体讨论通过，由市林业局与村民小组签订管护责任合同，林权权利人聘请管护人员，并与管护责任人签订管护合同.对权属为国有的公益林，采取专业管护的形式，由管护责任单位（林业站）进行管护，市林业局与管护责任单位签订管护责任合同.雅论采取哪种管护形式，都要充分尊重林权权利人的意愿，确保责任主体不变，权属主体不变，监管主体不变. 4.3加大宣传力度
充分利用广播、电视、网络、报刊等媒体，通过编印宣传册、建立宣传碑、牌等形式，多层次、多角度地广泛宣传实施生态公益林保护的重大意义和相关政策法规，积极争取广大群众和社会各界的理解、支持，为生态公益林保护管理工作的开展营造良好氛围. 4.4适时对公益林实施方案进行修编，对公益林进行适度调整
由于部分公益林区划不合理，矛盾较大，而且每年工程建设都要征占用部分公益林，建议每3～5 a对公益林实施方案修编，对公益林进行适度调整.对公益林进行适度调整时要把握以下几点：①保证全市生态公益林面积不减少，因工程建设需要征占用生态公益林的，要将商品林中符合生态公益林条件的林地征得林权所有者同意后调整为生态公益林补充；②对商品林中个别区划不合理，生态区位重要、生态脆弱的林地，或难以按采伐规程进行利用，同时又符合公益林条件的林地，征得林权所有者同意后可调整为生态公益林；③对公益林中生态功能不明显，林权所有者强烈要求调整的，可适当调整为商品林，尤其是立地条件好又是人工营造的林地. 4.5建立严格保护、合理利用的经营管理机制
坚持以科学发展观为指导，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；要处理好保护与利用的关系，做到生态建设与产业发展紧密结合、森林资源保护与合理开发利用紧密结合，使“生态建设产业化、产业发展生态化”的发展思路落到实处.①严格执行《森林法》等有关政策法规，严格控制各种建设项目征占用公益林林地.因重点工程建设确需征占用公益林的，必须严格按程序报批.对乱砍滥伐、毁林开垦、未批先占、少批多占等破坏公益林的违法犯罪行为要严厉打击.②充分利用公益林丰富的林地资源和景观资源，采取科学的经营管理模式，合理地对公益林进行开发利用.对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等.鼓励对生态公益林进行科学经营、合理利用.坚决消除把公益林保护与产业发展、群众脱贫致富对立起来的片面认识，实行分类指导，分区施策.要按生态区位的重要程度分级进行管护，在不影响生态功能的前提下，制定优惠政策，扶持林区群众开展多种经营活动，为生态旅游、森林蔬菜、森林花卉、森林药材、野生食用菌、野生动物养殖、特色经济林等产业发展创造有利条件，充分开发利用非木质林副产品.③开展生态公益林的限制性木质利用.根据不同区位对生态公益林实行分级管理、有限利用，对于生态区位重要、采伐后难以更新的重点公益林禁止采伐利用，对于一般保护公益林中的林木允许采取择伐、小块状皆伐方式合理利用，让林农从经营公益林中增加收入，得到实惠，调动他们管护公益林的积极性和主动性. 4. 建立全方位、多层次的公益林资源动态监测机制
充分利用森林资源二类调查数据，结合集体林权制度改革的成果，建立公益林资源数据库，为数字林业建设奠定基础.同时，要根据公益林资源结构、分布特点、经营管理现状和发展要求，通过卫星遥感等先进技术手段建立典型区位定点监测、重点地区遥感监测、资源档案适时更新相结合的资源与生态状况监测体系.通过监测，定期获取重点公益林资源数量、质量等生态状况信息，及时掌握变化动态，科学评价资源保护和管理效果，为开展森林生态效益补偿绩效考评，完善森林生态效益补偿制度提供科学、可靠的决策依据.
参考文献:
［1］蔡永久，姜孟霞.森林分类经营―理论、实践及可视化［M］.北京:科学出版社,2005.
［2］潞西市林业局.云南省省级公益林生态效益补偿潞西市实施方案［Z］.2009.
［3］潞西市林业局.云南潞西市国家级公益林分级区划报告［R］.2010.
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发表于 2020-7-5 12:56:44
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