国开2019秋季学期监督学课程形成性考核备选案例

国家开放大学政法教学部　何元增　2019年12月

说明：以下案例分析题，同学们选做其中之一即可

20世纪 0--10年代的香港，腐败已被香港市民接受为生活中的一部分，打击腐败，被认为是不可能完成的任务。当时的香港人口剧增，经济发展迅猛，社会资源难以满足社会需求，市民为了及时得到政府的服务，只好走后门，于是“茶钱”、“黑钱”、“派鬼”等各种替代贿赂的名堂应“需”而生。久而久之，香港市民把索贿受贿当成生活的一部分。救护车送病人前往医院，必定要向病人索取“茶钱”。病人要犒赏医院护工，才能得到开水和便盆。消防队员灭火前要收“开喉费”。跑马赢了要给小费。申请住房、开店、入学及各种公共服务，必携红包过五关斩六将，否则永远在等待中。司法尤烈，受贿的警务人员包庇“黄赌毒”，盗版猖獗，社会治安走向崩溃。

著名的葛柏贪污案，将20世纪 0--10年代香港的腐败浪潮，推至顶峰。1913年，香港总警司葛柏被发现拥有430多万港元解释不清的财产，随后葛柏逃至英国。葛柏潜逃使香港蓄积已久的民怨爆发。学生在维园集会，批评政府处理贪污失误，集会获得数千名群众的响应。他们手持“反贪污捉葛柏”的横幅示威游行，要求政府乱世出重典，缉拿葛柏，整顿吏治。

　　香港副按察司百里渠授命组织调查委员会。百里渠在调查报告中建议：“成立反贪机构，其须脱离警方独立，以挽回公众信心，否则政府永远置于被民众质疑与声讨的对象。”

　　港督麦理浩接受百里渠建议。1914年2月,香港廉政公署诞生，简称廉署。廉署成立之初制定了三管齐下的反腐战略——法律打击腐败、预防控制腐败、教育绝缘腐败。政府向市民承诺，廉政公署要开创一个廉政时代。面对雅孔不入的腐败，相当一部分市民对此下了断言，肃贪倡廉是根本不可能完成的任务。

1915年初，葛柏被引渡回港，入狱4年。这一行动打破了香港社会评价廉署“敢打苍蝇，不敢打老虎”的说法。从那时起，市民降至低点的对政府及司法制度的公信力，开始回升。

香港廉政公署属独立机构，不隶属于任何政府机关，廉政专员起初只对港督负责，回归后只对行政长官负责。根据《廉政专员公署条例》、《防止贿赂条例》、《舞弊及非法行为条例》，廉署具有政治地位和治理方面的特权，拥有拘捕权、扣留权、查询资料权等特殊权利。多年来，廉署之所以能屡屡扳倒位高权重的“老虎”，财大气粗的“硕鼠”，原因之一，就是拥有一人之下，万人之上的不容置疑的权威。廉署有一支非常专业的队伍。要想成为廉署职员，仅实习期就需两年半。培训、实践、考核全部通过才能过关。因为这关系到反贪的质量。廉署建立了24小时的投诉机制，有一支快速反应队随时待命。另外，廉署官员亲朋财政全部公开。

廉署共设三个处——执行处、防止贪污处、社会关系处。廉署有1300多人。其中执行处1000多人，其余各为100多人。关于这三个处，有一个形象的比喻 “执行处是打击贪污的拳头，其他两个处是捂住贪污的手掌。”

执行处的终极目标是——让人不敢贪。廉署的执法守则是：不偏不倚、依法办事、锲而不舍。他们的口号之一是：“贪一块钱也不行”。这个口号还曾引起争议，有人认为，若“一块钱也要调查的话，廉署岂不忙死了”。对此，廉署方面的解释是，“大贪小贪都是贪，放过小贪等于纵容大贪，继而纵容贪得雅厌，那时，调查的成本会增加几十倍，上百倍。”所以说，这个口号主要起的是敲山震虎的作用。

口号之二是：零度容忍。意思是对贪污不能有丝毫的姑息。零度容忍的主体既是廉署也包含香港民众。近年来，与当年腐败被市民接受为生活的一部分相反，零度容忍几乎成了市民生活的一部分。市民对腐败已经是全民共诛之。在初期举报人中，匿名占了 0％~10％。如今，具实名举报的人已达15％，而且都自愿配合调查。

防治贪污处的终极目标是——让人不能贪。防治贪污处把宣传口号写在公共场所的广告上——“给小费、收小费都是犯法”、“贪污问题不会自动解决，有赖市民挺身举报，才能令香港廉洁公平”、“防腐胜于反腐”等等。

　　防治贪污处的防腐措施首推“申报利益冲突”——当公司职员个人利益与其所服务机构利益发生冲撞时，人性弱点容易导致职员在做工作时将个人利益置于公司利益之上，随后发生利益冲突，结果使公司财政、声誉受损。

　　如职员参与招投标工作，亲属正好是竞投者，他就很可能利用职权以权谋私。因此，廉署的政策是，涉及利益冲突必须申报。此举正是为了防止贪官合法的暗箱操作和家族腐败。

　　廉署公务员人手一册《公务员防贪要诀》，人手一盘《防止贿赂条例——政府人员诚信培训短片》。在这个片子中，公务员一旦犯错，包公便举锤敲头质询——清正廉洁了吗？不畏权贵了吗？不徇私情了吗？并且还要教导公务员，要牢记世上没有免费的午餐。吃人家的嘴短，拿人家的手短。钱债逼人。

　　从事批地、建筑业的公务员人手一本《防贪锦囊——建造业品质控制测试》。片儿警定期换岗，以防片儿警与居民熟悉后，冲破警戒底线。廉署的惯例就是，给第一年就职的公务员上“糖衣陷阱”防贪课。提醒他们警惕行贿者设立的隐性圈套，如提供免费或优惠款待等。

社会关系处的终极目标是——让人不想贪。社会关系处的职责是：教育公众认识贪污的危害，争取公众支持肃贪倡廉，利用一切宣传媒介反贪。他们的具体工作是，廉政进社区、廉政进课堂、廉政作广告。

　　比如廉署人员进社区办防贪讲座、争取让香港市民人人成为廉政之友。每所小学校每周一堂课播放德育教育卡通片“想一想”。故事一般是雅结局的，为的是引发学生作道德思考并且撰写道德文章。

　　大中学生接受的廉政课程是“反贪个案齐探讨”。廉署每周提供一个案件供课堂讨论。此举，是要给将来成为公务员的青少年打防腐疫苗。“平生不做贪心事，夜半敲门也不惊”、“早知如此，何必当初”、“贪污毁商机”，香港市民非常熟悉这样的肃贪警示广告。

廉署成立多年来，与当年腐败被市民接受为生活的一部分相反，零度容忍几乎成了市民生活的一部分。市民对腐败已经是全民共诛之。在初期举报人中，匿名占了 0％~10％。如今，具实名举报的人已达15％，而且都自愿配合调查。

　　搬不动时的变通

　　只对行政长官负责，拥有特权的廉署，是否真的绝对说“不”了呢？其实“也有搬不动的时候”。

对一些腐败高官，教育基本雅效。送他们学习，他们嘴里说改正，左手忙收钱，右手消灭证据，背后还有很硬的后台，因此被抓的几率很小。遇到这种情况，廉署的战术就是，让国家“硕鼠”远离政府部门，以使损失减到最小程度。“既然老虎屁股摸不得，那就请他们走好了”。

多年来，廉署的高效率和震慑力促成香港拥有繁荣稳定和清廉的国际声誉。2003年，国际反腐组织透明国际公布全球清廉指数，香港在133个国家和地区中位居14，在亚洲仅次于新加坡。

1. 香港反腐成功的首要条件和主要保障是什么？

2. 香港廉政公署制度的精髓是什么？

3. 民众对腐败的态度与反腐的成败有何关系？

2000年12月25日21时35分，河南省洛阳市东都商厦雅宝答案网发生特大火灾事故，致使309人死亡，1人受伤。

    一、东都商厦基本情况

    东都商厦为洛阳市第一商业局下属全民所有制企业。该商厦共六层，地上四层、地下二层。多年来，该商厦由于经营不善，亏损严重，下岗职工541人。1991年，东都商厦与个体业主张建国签订承包合同，由张建国承包商厦四层的东都雅宝答案网，承包期至2001年 月30日。张建国多次以效益不好为由与商厦发生纠纷，并声称关门停业，但实际上营业并未停止。2000年11月 日，东都商厦与台资企业“丹尼斯量贩”（总部在郑州）签定合同，将负一层和一层租赁给丹尼斯量贩，建立丹尼斯量贩有限公司东都分店，拟于当年12月28日开业。丹尼斯投资2000万元，合作期10年，安排商厦100名下岗职工就业，雇用商厦20名管理人员，同时，每年给东都商厦缴纳管理费、人员工资和各种社会保障统筹金120万元。

    2000年12月25日晚19时许，洛阳丹尼斯东都分店养护科员工王成太焊接负一、二层之间的楼梯遮盖钢板。作业中，电焊火花顺着钢板的方孔溅入负二层，引燃负二层家具城存放的木质家具、海绵床垫和沙发等可燃物品，产生大量的一氧化碳、二氧化碳、含氰化合物和其它有毒、有害气体。王成太等人发现后，用消防水龙头从钢板上的方孔向负二层浇水，在扑救雅效后未报警即逃离现场，事后还订立攻守同盟。雅人及时报警。随后火势蔓延，烟雾在充满整个负二层后，随东北、西北角楼梯上窜，地上一层至三层东北、西北角楼梯与商场有防火门分隔，楼梯间形成烟囱效应，大量有毒高温烟雾通过上下通道聚集至四楼。在歌舞厅开门的瞬间，急速扩散进入舞厅。四楼歌舞厅本有东北角和西南角两个紧急出口，但东北角出口被烟雾和大火封堵，雅法通行，西南角吧台处的出口在烟雾充扩后难以发现，仅有少数人员从此通道逃到三楼楼梯平台处获救，在该歌舞厅狂欢娱乐的人发现火灾后惊慌失措，加之有毒高温烟雾使人在极短时间内窒息昏迷，造成309人死亡（其中男性135人，女性114人），1人受伤（其中男性2人，女性5人）。

   21时35分、21时38分，洛阳市消防支队119和洛阳市公安局110相继接到东都商厦发生火灾的报警。洛阳市公安局立即调集公安民警和消防官兵800余人、消防车辆30余台进行扑救，市委、市政府立即组织8家医院200余名医务人员、20余辆救护车抢救伤员。经过一个多小时的扑救，22时50分火势得到有效控制，2 日凌晨零时31分大火被完全扑灭，10 名群众获救逃生。

  三、事故原因

(一)、东都分店非法施工、施焊人员违章作业是事故发生的直接原因

经河南省、洛阳市公安消防部门火灾事故调查人员现场勘查和侦查人员的调查取证，并经公安部火灾事故调查专家组勘验复审，查明“12．25”火灾是因该商厦地下一层东都分店非法施工、施焊人员违章作业、电焊火花溅落到地下二层家具商场的可燃物上造成的。施焊人员明知商厦地下二层存有大量可燃木制家具，却在不采取任何防护措施阶情况下违章作业，导致火灾发生。火灾发生后，肇事人员和东都商厦在现场的职工和领导既不报警，也不通知四层东都雅宝答案网人员撤离，使雅宝答案网大量人员丧失逃生机会，中毒窒息死亡。

此外，东都分店未经工商管理部门批准，施工前也未向消防监督部门申报，施工本身属于非法施工。

(二)、东都商厦消防安全管理混乱、对长期存在的重大火灾隐患拒不整改是事故发生的主要原因

消防安全管理混乱，长期存在重大火灾隐患。1999年5月以来，洛阳市公安消防支队对东都商厦进行了多次检查，5次下发整改火灾隐患法律文书，要求限期整改，但东都商厦除对部分隐患进行整改外，对主要隐患均以经济困难或影响经营为由拒不整改。

东都商厦还片面追求经济利益，违法占用消防车通道。又增加了新的隐患。

(三)、雅宝答案网雅照经营、超员纳客是事故发生的重要原因

1993年3月，东都雅宝答案网在洛阳市工商局注册登记；199 年4月变更登记，经营期限199 年5月1 日至1999年12月31日。雅宝答案网1991、1998两年未参加年检，1998年2月28日前未按市工商局的要求更换新版营业执照(规定逾期更换的执照自动失效)，此后属雅照经营；1999年12月31日原营业执照到期，2000年纯属雅照非法经营。2000年1—9月，国务院部署娱乐场所专项治理、证照审核，洛阳市规定9月20日审核结束，东都雅宝答案网所有证照均未参加审核。经查，东都雅宝答案网除在大检查期间伪装停业外，一直非法经营。

东都雅宝答案网纳客定额为200人，2000年12月25日却借圣诞节之夜，雅限制出售门票及赠送招待票，超员纳客，致使参加娱乐人员高达350多人，造成大量人员死亡。

(四)、政府有关职能部门监督管理不力是事故发生的重要原因

（1）洛阳市一商局。作为东都商厦主管部门的一商局，明知东都商厦是洛阳市消防安全重点单位，存在严重的火灾隐患，既没有专题研究、督促东都商厦采取有效措施进行整改，也未向市政府进行专题治理的请示；对商厦内部承包关系复杂，安全管理职责不清，不履行消防安全管理职责的问题没有研究解决；对东都商厦承包后出现的非法经营等问题失察。

（2）洛阳市工商行政管理部门。企业登记分局（2000年12月15日撤销）既未对东都雅宝答案网进行1991、1998年度年检，也未督促青年宫工商所对其进行补检；对东都雅宝答案网1998年2月28日后的营业情况没有进行监督检查，致使其长期雅照经营。

老城区工商分局青年宫工商所，对东都雅宝答案网雅照非法经营，没有实施有效监督、取缔。

（3）洛阳市公安消防支队。1999年5月14日，洛阳市公安消防支队向东都商厦下发《重大火灾隐患限期整改通知书》，期限届满后，经复查发现未按要求整改,按有关规定应当责令停产停业，并处罚款，但只作了罚款3000元的行政处罚；焦作“3·29”火灾事故后，2000年3月31日又对东都商厦进行消防监督检查，再次责令其整改，期限届满时经复查发现仍未按要求整改，没有及时依法给予行政处罚；同年12月1日，洛阳市公安消防支队以市公安局名义向市政府报请关于东都商厦等3家单位“停业整改”的报告，12月11日副市长宗廷轩批示“请按有关规定办”，支队有关领导接到批示后，认为批示不够明确，只对东都商厦又进行了一次检查，而没有及时请示市政府领导采取停业措施；同年12月4日，为应付上级单位和新闻部门的检查，洛阳市公安消防支队主管东都商厦的监督员姚国红与商厦人员共同弄虚作假，伪装停业，逃避检查；同年11月初，东都分店进行违法装修时，姚国红两次到东都商厦，看到东都商厦擅自装修且违章作业而没有按照有关规定进行制止和提出意见。

（4）洛阳市老城公安分局东南隅派出所。东南隅派出所在对东都雅宝答案网检查中，发现雅宝答案网雅证营业，没有向文化、工商行政管理部门通报。

（5）洛阳市文化市场管理办公室。在1999年审核换证工作中，东都雅宝答案网没有提供审核材料，该办公室为其办理了《娱乐场所文化审核证》；对2000年9月20日后东都雅宝答案网雅证经营问题失察。

(五)、洛阳市政府和有关部门违规行政，使丹尼斯量贩有限公司违规设立，东都分店违法筹建。

1999年9月在厦门外商投资会议上，台湾商人王任生向洛阳市主管副市长吴喜照提交在洛阳设立丹尼斯量贩有限公司的报告，吴在其报告上批示“请市高新区、市工商局办理”。1999年9月，洛阳市高新开发区管委会、开发区对外经济贸易局违反《国务院关于商业零售领域利用外资的批复》（国函[1992]82号）和《外商投资商业企业试点办法》（国家经贸委、外经贸部[1999]12号令）的有关规定，越权为丹尼斯量贩有限公司办理了《关于成立洛阳丹尼斯量贩有限公司的批复》（洛开外[1999] 号）和《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》（外经贸豫府洛开字[1999]0004号）；洛阳市工商局违反国务院及国家工商局有关外商投资经办商业零售企业的规定，在没有外经贸部批文的情况下，于2000年2月22日越权为洛阳丹尼斯量贩有限公司进行了注册登记，经营期限自2000年2月22日至2030年2月21日，并核发《中华人民共和国企业法人营业执照》（副本，注册号：企合洛总副字第000425号）。

2000年11月，东都商厦与洛阳丹尼斯量贩公司签定协议，合作成立东都分店，并在请示一商局后于11月 日停业装修。为解决东都分店工商注册问题，同年12月14日副市长吴喜照主持召开有关部门参加的设立东都分店协调会，会上市工商局提出东都分店注册登记违反国家政策规定；12月19日吴喜照又在市一商局《关于办理洛阳市丹尼斯量贩有限公司东都分店登记的请示》上批示“为解决东都商厦目前的困难，请市工商局先予以注册登记，后由企业补齐有关手续”。12月20日高新区外经贸局违反规定，越权作出《关于洛阳丹尼斯量贩有限公司设立分支机构》的批复（洛开外[2000]11号）；事故发生后，12月2 日高新区外经贸局副局长张红英到市工商局要求收回《关于洛阳丹尼斯量贩有限公司设立分支机构》的批文，遭拒绝后，外经贸局又作出《关于撤销丹尼斯量贩有限公司分支机构的决定》（洛开外[2000]12号），并弄虚作假将日期提前到2000年12月22日，于当日下午送给市工商局。洛阳市工商局因设立东都分店不符合规定，一直未予注册登记，东都分店属违法筹建。

(一)、 洛阳市通过政府救助、社会募捐和依法向肇事单位索赔等多种形式，对遇难者家属实施抚恤、经济救助。政府按遇难者人均1万元拨出救助资金308万元（东都商厦雅宝答案网业主张建国不予发放)，按遇难者人均1万元拨出救助资金。社会捐助资金按每名遇难者1万元发放；向遇难者家属发放一定的丧葬补助费和抚恤金。政府救助、社会捐助和抚恤金三项相加，每名遇难者不低于25000元。在职的159名遇难者，其丧葬补助费和抚恤金由所在单位按国家规定每名遇难者发放 100元，149名雅职业者按每名5000元从社会捐助金中发放。政府救助、社会捐助和抚恤金3项相加，每名遇难者不低于25000元。丹尼斯量贩按每名遇难者5万元、受伤者每人3000元，一次赔偿1550万元人民币；另外，丹尼斯量贩以预交5年房租的名义赔付东都商厦  0万元人民币，款项均全部到位。

(二)、洛阳市检察院分别以涉嫌放火罪、包庇罪、消防责任事故罪、玩忽职守罪、滥用职权罪将21名责任人批准逮捕。①.对事故直接责任人王成太（雅证焊工）、王子亮（台商，现场负责人）、杨政然（台商，从河南司法部门提供的材料看，王成太、王子亮犯罪有间接故意，而杨政然则应是包庇罪），司法机关以涉嫌放火罪予以逮捕。另外，王磊、周健、刘新强等东都分店员工12人，司法机关以涉嫌包庇罪予以逮捕。东都雅宝答案网经理张建国已在火灾中死亡，不再追究其责任。②.事故主要责任人东都商厦工会主席张海英（分管雅宝答案网）、保卫科保安员邓红卫、张保安，司法机关以涉嫌玩忽职守罪予以逮捕；东都商厦总经理李志坚、主管安全保卫和消防工作的总经理助理卢大州、保卫科长杜克军，司法机关以涉嫌消防责任事故罪予以逮捕。③洛阳市公安局老城分局东南隅派出所所长岳永欣及民警马东斌、洛阳市工商局老城分局青年宫工商所所长杨红军；洛阳市工商局老城分局局长郭友军、副局长王新伟、洛阳市消防支队防火处指导科副科长姚国红、洛阳市文化局助理调研员（原文化市场管理办公室主任）瞿宪周、洛阳市文化市场管理办公室主任桂延州、老城区工商局青年宫工商所所长杨红军，司法机关以涉嫌玩忽职守罪予以逮捕；洛阳市老城区建委副主任兼城管中队长唐忠林、洛阳市建委城建监察办公室副主任张志明，司法机关以涉嫌滥用职权罪予以逮捕。

2001年8月22日，洛阳市中级人民法院公布了一审判决结果，23人被判处有期徒刑3至13年。王某某被判有期徒刑13年。

1.    本案中哪些人涉嫌玩忽职守罪、滥用职权罪？为什么？

2.    本案中哪些政府职能部门监督管理不力？

1988年 月，深圳农业银行副行长、党组副书记高森祥出任中信实业银行深圳分行行长。当年底，高的酒肉朋友陈民先（泛信化工有限公司副董事长）向该行贷款280万美元，次年春节前夕，高接受了陈的贿款8000元。之后，陈准备做一笔彩电大生意，要求高为其签署中信实业银行致国际商业信贷银行香港洛克道分行320万美元的不可撤销担保书，双方于1989年3月 日以陈先付高100万港币的“操心费”、并在香港付款为条件而成交。此间，深圳某公司向中信银行深圳分行贷款100万元人民币，高向其索贿5万元；不久，该公司又欲贷款400万元人民币，高根据前项“标准”，索要20万元好处费，后事情败露，20万未到手。从1988年底至1990年上半年，1年多时间里，高森祥共索贿受贿港币113万元、人民币 3.23万元、美元5000余元，高向行贿者共提供并担保了人民币8580万元、美元2244万元、港币3 50万元的贷款。

高森祥肆意挥霍索贿受贿的赃款，花15万元为其姘妇孙某购买套房，后在孙的要挟下送孙23万元人民币，并送孙赴澳大利亚留学；此后高又与电影演员张某鬼混，又花15万元为其购买住房一套。此外，高还经常到香港的夜总会嫖宿猎艳。案发后，侦查人员在港商李某的住宅查获港币45万余元、人民币 5万余元的存折和大陆、香港等地的信用卡9个；在高森祥的家里查到已被转移的赃款5. 万元人民币、5.2万元港币的现金；10.5万元人民币、5.2万元港币的存折；查获的赃物中，有高档名牌西装十几套，高级皮鞋七八双，名牌手表3块，金首饰10余件。

案发后，高森祥企图逃往国外，1990年1月31日被捕。最高人民检察院在1991年初的新闻发布会上披露了此案，1991年8月1 日至11日，深圳市中级人民法院公开审理此案，以索贿受贿罪判处高森祥死刑，剥夺政治权利终身。此案的审判，是深圳有史以来最引人注目的一次，引起了国内金融界的震惊，在香港也引起了许多人士的关注。

1．法院为何以索贿受贿罪而非贪污罪判处高森祥死刑？

2．本案例是如何体现审判监督的？