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【摘要】：高等教育投资政策能否系统地影响高等教育投资的结果及其影响结果的大小，决定了高等教育投资政策的有效性。高等教育投资政策的宏观价值理念是公平与效率兼顾，这种公平与效率在高等教育发展的不同时期是有所侧重的。高等教育投资政策的目标是，通过宏观调控，增加高等教育的投入；发挥政策导向作用，以此来实现高等教育的功能；促进投资政策适应经济社会的发展。高等教育投资政策实体、高等教育投资政策执行主体、高等教育投资政策执行客体和高等教育投资政策执行环境是影响高等教育投资政策有效性的主要因素。高等教育投资政策有效性评价指标体系的构建，必须把握好政策公平目标与效率目标的关系，充分地发挥影响政策有效性因素的作用，从高等教育政策的制定、实施和结果三个层面进行系统评价，形成包括价值评价和事实评价在内的高等教育投资政策有效性评价指标体系。
【关键词】：高等教育；投资政策；政策有效性；价值目标；影响因素；指标体系
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2011)0 -0123-10
收稿日期：2011-04-1
基金项目：河南省政府决策研究招标课题“中原崛起背景下河南教育跨越式发展研究"(D485)阶段性成果；河南省科技厅软科学项目“我国高等教育公共财政投入研究"(092400450122)阶段性成果
作者简介：刁玉华(19 4-).男，山东海阳人，河南省教育厅副巡视员，高级会计师，北京师范大学教育学部博士生。
随着高等教育投资体制改革的日益深入，我国已初步形成了多元化的高等教育投资模式。但是，当前我国高等教育的投资在规模、结构、效益等方面还存在着不少缺陷，这就导致高等教育投资政策出现了低效、弱效等问题。
上述问题引起了研究者的高度关注，已有的研究主要集中在对高等教育财政体制改革的探讨；对高等教育投资政策执行情况及其效益方面的研究大多数仅侧重于经费投入的规模、经费来源等某一方面的研究，对投资政策有效性进行系统研究的并不多见。对地方政府高等教育财政责任的问题，多数学者认为高等教育具有准公共产品的性质，高等教育的投资应该由政府、个人和社会共同承担，①但必须厘清各级政府的财政责任，建立完善的教育投资行为监督机制。②关于高等教育投资体制与投资政策的研究，多集中在描述高等教育投资体制改革的历史过程，体制改革过程中出现的问题及解决问题的对策等方面。③关于高等教育财政拨款机制、模式与投资政策研究，王善迈提出建立以政策目标、效率目标、效益目标、公平目标等多重目标构成的拨款标准的意见；④柯佑祥提出了建立由“普通基金+专项基金+非政府基金”组成的高等学校综合基金制度的观点；①马陆亭主张遵循财务运行规则，即遵循“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算”的财务运行规则，对我国高等教育财政拨款模式的构架进行改革。②关于政策有效性研究，有学者指出，有效性是与效率、效益紧密相关的，它们之间既有区别又有联系。③在教育学中，对教育政策有效性的理论的研究极少，大多数研究者是从实证的角度来探讨相关教育政策的实际效果的；在经济学中，“政策有效性”的理论分析相对较多，特别是有关财政政策有效性、货币政策有效性的问题，在经济理论界均引起研究者们的广泛关注和热烈讨论。政策有效性是指政策能否影响实际总产出，以及影响程度的大小。④
目前，对高等教育投资政策有效性研究得不够深入、不够系统，是导致高等教育投资在调控实践中低效的一个重要原因。那么何谓有效性，依据什么标准去评价高等教育投资政策的有效性成为理论研究中亟需解决的首要问题。
一、我国高等教育投资政策的演变及其效果
依据政策演变的性质及其结果，改革开放以来我国高等教育投资政策的历史演变过程可分为：单一--微调时期(1918-1984年)、开放--增量时期(1985-1992年)、多样--转型时期(1993-1998年)和多元--发展时期(1999-2008年)。
(一)单一--微调时期的高等教育投资政策及效果
这一时期，在旧有制度框架下，高等教育投资由政府单一渠道提供经费，经费配置是采用单一的计划形式进行的。1918年至1980年，高等教育的经费由中央财政切块、戴帽下达，高等教育投资渠道单一。中国高等教育经费的98％来自国家的财政拨款，学生不用缴纳学费，而且能得到助学金，毕业后学生就业实行统一分配。1980年，我国进行了“划分收支、分级包干”的财政体制改革，中央与地方的财政开始实行“分灶吃饭”的办法。高等教育财政由中央统一计划拨款改由中央和地方分级核算拨款。1980年，教育部、国家劳动总局和财政部联合发布《高等学校建立学校基金和奖励制度的试行办法》，明确规定学校可以通过采用多种向社会提供服务的方式获得收入，建立学校基金。这种以“放权让利”为核心的高等教育财政改革在全国多所高校逐步推进，这样使中央政府、地方政府、高等学校在这一轮财政改革中都有受益。该时期的高等教育投资政策有以下几个特点：一是简政放权。国家对高等学校的拨款方式由中央统筹改为由中央和地方(省级)两级拨款，并要求地方政府多拨款。经费的使用可以由高等学校自主管理包干经费，结余留用，这改变了过去那种经费结余部分上交的管理办法，在经费的管理上调动了学校的积极性。二是鼓励创收。高等学校可以向社会提供服务从而获得收人，建立学校基金用于学校建设和奖励教职工，从而调动了教职工的积极性。三是重点投入。为了克服财力不足的困难，使部分高等学校早见成效，国家决定集中财力办好一批重点大学。为此重新确定了88所全国重点大学，并从中又选出10-15所大学列为国家重点建设项目予以支持。四是完善学生资助制度。恢复和完善了人民助学金制度。五是利用外资。从1980年开始，我国政府利用世界银行贷款发展高等教育，这不仅缓解了改革开放之初国家资金短缺的问题，也为20世纪90年代末开始实行的利用国内信贷资金发展高等教育助学贷款政策提供了借鉴。
(二)开放--增量时期的高等教育投资政策及效果
这一时期，对高等教育的投资依旧由政府提供，但是由于计划外招生的计划开始实施，收费大学生也开始引入高等教育投资政策的“计划外”政策，即高等教育投资开始在主要的计划形式外有了一定的“计划外”收费的调节。这种“增量”思维的高等教育投资政策依旧滞后于经济领域的市场化进程，但已经开始注意与市场经济大环境的协调问题。这一时期，以1985年中央颁布的《关于教育体制改革的决定》为标志，教育事业进入了全面改革的快车道，高等教育投资政策的改革突出表现在：一是实行“三级办学、两级管理”的管理模式。高等学校实行中央、省、中心城市三级办学体制，由中央和省两级来管理，这既有利于调动各级政府办学的积极性，又有利于政策的落实。二是经费实现“两个增长”。该《决 定》明确要求，中央和地方政府教育投资的增长要高于财政经常性收入的增长，并按照在校学生人数平均的教育费用逐步增长。三是拨款方式改变。198 年10月，国家教委和财政部联合发布《高等学校财务管理改革实施办法》，高校的拨款方式开始实行“综合定额加专项补助”的办法，改变了过去那种“基数加发展”的平均分配经费拨款的办法，调动了高等学校招生的积极性。四是高校的学费制度逐步建立。该《决定》提出了在学杂费和培养费等方面进行改革的要求。1989年8月，国家教委、国家物价局和财政部联合发布了《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，全国普通高校计划内学生普遍开始交纳学杂费和住宿费，这预示着新中国建立以后免费上大学的时代的结束。1993年2月，国家教委、国务院学位委员会在《关于印发全国普通高等教育工作会议有关文件的通知》中专门指出：“高等教育属于非义务教育，学生上大学原则上均应缴费，缴费标准由学校报主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定。”至此高校学费制度正式建立。五是助学金制度实行全面改革。在收费政策进行试点和推广的过程中，国家适时改革了高等学校助学金制度，198 年国务院批转国家教委、财政部《关于改革现行普通高等学校人民助学金制度的报告》，明确了将人民助学金制度改为一种新型的奖学金、助学金、学生教育贷款制度。经过几年的发展，逐步地建立了以奖学金制度和贷款制度为主的学生学费资助体系。六是高校开始接受捐赠。但这一时期的捐赠主要是由境外和港澳爱国人士对高等学校的捐赠。
(三)多样--转型时期的高等教育投资政策及效果
这一时期，中国社会开始了经济体制和发展方式的伟大转型。在这样的背景下，高等教育财政体制也必然与时俱进、随之转型。1993年，国家颁布的《中国教育改革和发展纲要》，是该时期第一个最主要的政策。其后，国家还相继颁布了一些具有里程碑意义的法规文件，如1995年颁布的《中华人民共和国教育法》、《高等教育法》等，逐步地发展和完善了“以国家财政拨款为主、多渠道筹措高等教育经费”的投资模式。具体表现出如下效果和特点：一是改革了高等学校的办学体制和管理体制。这一时期中央开始将原属于中央有关部委、企业管理的学校，以“共建、合并、划转、协作、合作”的形式，逐步下放给省级政府管理，中央只保留少数重点高校进行管理，真正实现了高等教育实行中央、省两级管理，以省为主的办学和管理目标。增强了地方政府的权力和责任，同时客观上也加大了地方政府的财政负担。二是确立了投资主体多元化的模式，形成了高等教育投资的五大渠道。该《纲要》明确了今后一个时期我国建立“以国家财政拨款为主，多渠道筹措教育经费”的体制，将学费、校办产业、高新科技企业、社会服务、社会捐资助学、金融信贷等多种渠道作为除了国家财政性教育经费之外的筹措教育经费的主要手段，制定了由财政拨款、学费收入、学校创收、社会捐赠、银行贷款五种模式组成的高等教育投资政策，但其部分政策还需要进一步调整和规范。三是建立了学生缴费上学，国家给予资助保障的制度。《高等教育法》规定：“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费”，这是以法律的形式确定了高等学校的学费制度。在完善学生收费制度的同时，国家也逐步完善学生的资助政策，建立了对贫困学生的资助政策、贷款政策、勤工助学政策和奖学金政策等学生资助体系，帮助家庭经济困难的学生完成学业。四是转变投资方向，采取重点投资和向重点大学倾斜的投资政策，开始在高等学校实施“211工程”和“985工程”，这使我国重点大学的建设进入一个新的阶段。与此同时，随着我国国力的增强和人民生活水平的提高，我国利用世界银行贷款的步伐逐渐放缓。
(四)多元--发展时期的高等教育投资政策及效果
这一时期，从社会经济大背景来看，是国家市场经济建设的稳定发展时期，开始注重用法律法规的形式保障经济改革的成果。这一时期以应对亚洲金融危机、拉动内需而引发的我国高等教育扩招为起点，高等教育进人快速发展的时期，实现了由精英教育向大众化教育的转变。这一时期制定、颁布的重要政策、文件有2000年的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、《面向21世纪教育振兴行动计划》以及2010年的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》。高等教育投资政策环境趋向复杂化，其具体表现是问题多元、目标多元、政策主体多元和政策内容多元等。这一时期投资政策的主要效果和特点表现在以下几方面：一是地方政府发展高等教育的责任加强。1999年 月，中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，规定加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度，特别是把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府。对省级人民政府管理本地区教育权力的落实，使得地方政府发展高等教育的责任加强，投资压力加大。二是多渠道筹措教育经费的方式和手段更加灵活。一方面，积极进行高校后勤社会化改革，利用社会资源解决学校学生宿舍和食堂不足的问题；另一方面，利用银行贷款建设新校区和新校舍，满足学校发展需要；再一方面，创办独立学校，扩大优质教育资源，缓解学生就业压力。同时，高校可以向银行贷款投资学校的基础建设i可以利用股份合作等方式使高校后勤工作社会化；为建学生公寓而批准征用的耕地，免征耕地占用税，对学校通过后勤社会化而获得的租金和收入，免征营业税等。三是稳定学校收费，治理教育乱收费，加大从源头上预防和治理教育乱收费的力度，全面落实“收支两条线”的管理办法，积极推行校务公开制度。四是构建学生资助体系，并使之成为整个社会关注的热点。1999年，教育部和财政部下发《关于进一步加强高校资助经济困难学生工作的通知》；2004年，教育部、财政部、中国人民银行和银监会联合发文并经国务院批准转发《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，这样资助学生的力度不断加大、范围不断扩大、方式更加多样化。
二、高等教育投资政策有效性及其评价依据
笔者在前文所论述的我国所制定的每一项高等教育投资政策都不可能完全无效，因此，要想进一步探讨某一时期、某项政策的性质、效果的大小，必须建立详细的检测指标，通过定性分析与定量分析相结合的方法，考察政策的具体效果。
(一)高等教育投资政策有效性的内涵及外延
有效性是管理学和经济学中常用的一个概念，它与效率、效益紧密相关，它们之间既有区别又有联系。效益是以实现政策目标的程度作为衡量政策效果的尺度。效率是政策效益与政策投入之间的比率。一个最有效率的政策并不一定能够取得最高效益；同样，一个效益很高的政策也未必就是最有效率的政策。
政策有效性是指政策实施结果与目标预设之间的相关度。目前，在已有的教育政策研究中，对教育 政策有效性的理论研究极少，大多数研究是从实证的角度探讨相关教育政策的实际效果。而在现有的经济政策研究中，对“政策有效性”的理论分析相对较多，特别是财政政策有效性、货币政策有效性等问题，更是引起了经济理论界广泛关注和热烈讨论。
从理论上讲，“政策有效性”的概念包括两层含义：第一层含义是指政策能否系统地影响政策对象的真实产出等变量，如果政策能系统地影响政策对象的真实产出，则表明政策有效；反之，政策则无效。第二层含义是指在承认政策有效的基础上，讨论政策效果的大小。
由此来看，高等教育投资政策有效性也应该包含“是否”和“大小”两层含义：从定性分析的角度来看，高等教育投资政策是否能够系统地影响高等教育投资的结果。如果所指定的高等教育的投资政策能系统地影响投资的规模、结构、效益，则表明政策有效；反之，政策则无效。从定量分析的角度来看，高等教育投资政策效果的大小。实际上我们对高等教育投资政策有效性问题的研究主要是集中在第二层含义上，即主要讨论高等教育投资政策效果的大小，以及积极的投资政策为何达不到预期效果，或者说效果不大。严格地说，这些研究是以承认高等教育投资政策对投资结果具有显著影响为前提的。因为，在一般情况下政策不可能完全有效，也不可能完全无效，仅仅讨论高等教育投资政策是否有效没有实质意义。
(二)确立高等教育投资政策有效性评价指标的依据
政策的制定、实施是一个复杂的过程，并会受到多种因素的影响。任何政策的出台都是为了达到一定的政策目标，这种目标与政策制定者的价值理念息息相关，政策目标和政策制定者的价值理念决定着政策的宏观方向。当然，在具体的制定、实施过程中，政策是否能够有效地执行，还受制于政策执行主体、政策执行客体和政策执行环境等多种因素。高等教育投资政策也是如此。
1.高等教育投资政策的目标分析
高等教育投资政策的目标是指人们通过对政策的制定与实施，期望高等教育投资的分配与使用所达到的效果。
(1)价值目标
首先，高等教育投资政策的目标与人们投射在高等教育投资政策上的价值理念密不可分。在教育资源稀缺的条件下，要使有限的高等教育投资得到合理的分配和使用，人们往往会在公平和效率的价值理念之间犹豫、徘徊。正如国际著名教育经济学家约翰斯通所说：“高等教育财政是当今高等教育政策三大主题的基础：第一，质量和投入之间的多维关系；第二，入学或高等教育谁受益谁付费的社会公平问题；第三，效率或者是投入与产出之间寻求一种成本有效的关系。”②公平与效率，毫无疑问是高等教育投资政策制定、执行、评价、监控过程中必须考虑的基本价值标准。
政府的公共管理不同于企业管理，它的根本目标是实现社会的公平、公正。高等教育从属性上来说属于“准公共产品”，政府对高等教育的管理的目的是为了发展高等教育事业，发展高等教育事业是为了推动社会更加公平、公正地发展，这也是对高等教育进行管理的立足点。在高等教育政策的制定上首先应该体现公平原则。
当然，公共管理也讲求效率。政府所能提取和加以利用的公共资源，尤其是经费与物质资源是有限的，因此制定公共政策必须追求效率。高等教育投入是高等教育发展的重要的决定因素，如何使有限的投入实现最大的产出，是每一个国家和地区制定高等教育投资政策时必然考虑的问题。
我国高等教育投资政策的变革正是遵循了公平与效率兼顾、分阶段有所侧重的原则，努力实现公平与效率的最大化。从横向看，由单一的政府财政投入到多元投资政策的建立，提高了高等教育总体投入水平，遵循了成本分担理论，体现了谁受益、谁分担的公平原则。同时，多元化的投资主体无形中扩大了高等学校经费使用的监管力量，增强了高等学校自我发展的责任感、紧迫感，有助于高等教育资源的合理配置和使用效率的提高。从纵向看，每一项高等教育投资政策的变革都体现了公平与效率兼顾的追求。以政府财政投资政策为例，从1980年起，高等教育财政拨款由中央和地方分级核拟，实施中央和地方分级办学的新拨款体制。198 年，高等学校教育事业经费的预算由“基数加发展”的分配方式转变为“综合定额加专项补助”的分配方式，体现了高等学校享有政府拨款的公平。1993年，《中国教育改革和发展纲要》又提出了改革高等学校财政拨款体制的意见，充分发挥拨款手段的宏观调控作用；对于不同层次和不同类别的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别；改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制；政府拨款更为重视效率。1995年启动的“211工程”和1998年启动的“985工程”，体现了突出重点的投资取向，将高等教育资源有所倾斜地配置到一些重点大学、重点学科，提高了高等教育资源的使用效率。
(2)在宏观价值理念的主导下，高等教育投资政策还有其具体的事实目标
一是通过政策的调控功能，更多地增加高等教育的投入。高等教育规模的扩大、质量的提高、结构的优化都需要一定的物质支撑，高等教育投资政策的首要目标取向，就是通过政策的规定来确定高等教育投入目标、划分各级政府等相关群体的投入责任、明确各责任主体的权利义务，建立科学的利益机制，从而最大限度地调动高等教育利益相关者投资高等教育的积极性，为高等教育事业的发展筹集更多的资金。
二是通过政策的导向功能，更好地发挥高等教育的功能。人才培养、科学研究、社会服务是高等教育的三大功能。投资政策可以通过经费配置的方向、规模、形式来影响高等学校的教学、科研等活动，使高等教育功能能够在更高水平上得以实现。
三是通过政策的协调功能，使高等教育能更好地适应经济社会发展的需要。高等教育必须与区域经济社会发展产生良性互动，才能实现其自身的持续、健康发展。高等教育投资政策可以对高等教育发展过程中出现的一些与社会经济发展需求相脱节、相背离的失衡状态进行制约和调节，从而促进高等教育更加适应区域经济社会的发展。
在实际工作中，政策的价值目标要靠具体的事实目标来实现，而事实目标要在价值目标的指导下才能加以规范，才能很好地实施，价值目标与事实目标二者互为支撑，相互影响，缺一不可。
2.高等教育投资政策有效性的影响因素分析
政策的执行会受社会系统内许多因素的影响和制约。美国学者托马斯・史密斯(T.B.Smith)在其著作《政策执行过程》中最早提出了政策执行因素及过程模型，认为有四个因素对政策执行过程有重要影响，即理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素。①以此为标准，笔者将影响高等教育投资政策有效性的因素归纳为四个方面，即高等教育投资政策实体、高等教育投资政策执行主体、高等教育投资政策执行客体和高等教育投资政策执行环境。
(1)高等教育投资政策实体
制定科学、理想的政策是提高高等教育投资政策有效性的前提和基础。若政策设计本身出现了偏 差，其有效性必然大打折扣。一是要注重政策的科学性。首先，要求政策内容正确，政策方向正确；其次，要求将科学的理论、坚实的实践和科学的规划程序作为制定政策的基础。以我国“大跃进”时期的教育政策为例，1958年之后，我国依靠高指标、政治动员和群众运动的方式发展教育逐渐成为主流。1958年，《中共中央、国务院关于教育工作的指示》，提出全国在三五年内基本扫除文盲，普及小学教育，农村实现社社有中学，大多数儿童能人托儿所和幼儿园的目标，但在当时，我国的经济和社会的发展尚未达到满足教育实际需求的水平，这一目标脱离了当时的社会实践，显然是不科学的。
二是要注重政策的可行性。不易执行、不可能达到目标的政策是无效的。我们应当依据当时社会所具有的政治条件、经济条件、技术条件、人财物等客观条件来制定政策；政策应当符合实际，切实可行；政策目标、措施和标准应清晰、明确。我国教育经费达到国民生产总值的“4％”的指标至今仍没有完成，政策操作难度大是其重要原因之一。一方面该目标设计不系统。“4％”是全国的统一指标，没有将此目标进行逐级分层划分，没有明确各省、市、县的具体目标，也没有制定完成此目标的衡量标准。另一方面，财政预算不易落实。各行业事业经费中，用于教育的经费，厂矿企业用于教育的经费以及校办产业减免税部分等，财政部门事先无法掌握，预算无法落实到具体部门，这给教育投资政策的操作带来障碍。第三，政策执行力不强。我国各级政府在教育经费的投入、使用、保障和监督上责任不清，教育经费的来源、分配主体和划拨渠道不明确，相关法律、政策问责机制薄弱，导致政策目标的完成屡屡落空。
三是要注重政策的协调性。任何政策都不是孤立的，各相关政策之间要相互衔接、协调统一，避免相互抵触，否则各相关政策之间就会产生矛盾和冲突，导致政策执行者无所适从，从而造成政策的失效。特别是在新旧体制变革、转换时期，加强政策之间的衔接和承继尤为重要。
四是要注重政策的稳定性。政策的制定、实施应该具有长期稳定性，不能朝令夕改。例如，我国实施的“211”工程、“985”工程，从《中国教育改革与发展纲要》(1993)、《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、《面向21世纪教育振兴行动计划》(1999)、《2003-2001年教育振兴行动计划》(2004)等一系列政策的出台到《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(2010)的制定，一直贯穿始终，有力地推动了我国高水平大学和一流学科建设，带动了我国高等教育整体实力的提高。
(2)高等教育投资政策执行主体
高等教育投资政策执行主体，是指参与执行高等教育政策的相关组织、机构及个人。一是政策执行个体。任何政策都要靠人去执行和实施，人对高等教育投资政策的执行有着不可低估的影响。执行者影响高等教育投资政策有效性的因素主要有四个方面：第一，执行者对教育的认识。教育包括高等教育，投人大、周期长、见效慢。一些执行者因多种原因把有限的投入投向能够短期见效益的领域，事实上这种做法挤占了教育拨款。第二，执行者对高等教育投资渠道的认识。受传统观念的影响，政策执行者在拓展高等教育投资渠道方面还存在着一定的认识偏差。第三，政策执行者的自身素质。政策执行者的素质决定着他对政策的理解力和执行力。若执行人员素质不高，不仅在解读相关政策时可能会出现偏差，导致政策执行过程中出现偏离政策目标的现象，同时还可能导致出现政策悬空、政策“棚架”等问题，政策无法落实，进而无法取得预期的政策效果。第四，执行者的利益考量。政策执行者往往具有多重身份，因此，在政策执行过程中往往渗透着社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益的协调、冲突和斗争。因此，政策执行者决不能因为部门利益和个人利益，妄自更改政策执行内容，或者选择性地解释、执行有利于自身发展的政策。
二是政策执行机构。高等教育投资政策执行机构主要是指参与高等教育投资政策运行的相关行政管理机构、高等学校的财务、后勤等部门。第一，政策执行机构是否健全。政府根据高等教育投资政策所涉及的内容、范围等的不同，由一个部门或几个部门行使此政策的执行权力。第二，政策执行机构的组织制度是否完善并能顺利实施。任何组织都应通过制度去规范和指导组织行为。在当前的高等教育投资政策执行机构中，制度建设相对健全，但在政策实施中，权、利、责的约束、承担、规范有待进一步完善，政策执行的问责制度应进一步加强。第三，政策执行机构间的沟通与协调。政策的执行往往涉及若干机构，良好的沟通有利于政策的有效实施。
(3)高等教育投资政策执行客体
高等教育投资政策执行客体，是指高等教育投资政策作用的对象，它包括高等教育投资政策所要解决的问题和所要发生作用的目标群体。
高等教育投资政策要解决的问题很多，高等教育投资政策问题的紧迫性、复杂性、涉及面等，都会影响高等教育投资政策的执行。首先，高等教育投资问题越紧迫，政策执行的速度会越快、投资政策执行的力度会越大，其效果也会越好。以学生资助政策为例，社会贫富不均是一种客观存在的现实问题，这是一个社会问题，但是当学生因为贫穷而面临失学困境时，这一社会问题就会凸显出来，政府必须出台相应的政策来解决这一问题。随着学生收费政策的全面实施和高等教育规模的不断扩大，高校家庭经济困难的学生也日益增多，贫困生的助学问题日益尖锐，因此政府必须加大政策的执行力度，以妥善解决此问题。其次，高等教育投资政策越复杂，政策执行的难度也越大。因为，复杂的政策在执行过程中容易出失误的问题。同时，复杂政策的执行需要投入的制度支撑、人力支撑、财力支撑较多，容易出现政策支撑资源短缺的问题，从而影响政策目标的实现。第三，高等教育投资政策涉及的范围越广，政策执行起来越困难。投资政策涉及范围越小，影响政策的因素相对较少，政策执行的效果就越好，反之政策执行难度就会加大。
高等教育多元投资政策涉及的目标群体主要有政府、高等学校、家庭(学生)、银行和社会等。目标群体对政策执行的影响表现在三个方面：首先，是目标群体的意愿。政策能否达到预期目的，很大程度上取决于目标群体的态度和意愿。例如，在本世纪初，我国高等学校新的学生助学贷款政策刚刚出台，在面向银行的招标过程中部分省份出现了“流标”的现象，其主要原因就是因为银行对助学贷款认识不足，没有信心所致。其次，是目标群体的数量。政策所涉及的目标群体数量越少、越明确，政策执行就越容易、越有效，反之政策执行就越困难、越无效。我国“985工程”之所以能够实施顺利、成效显著，其中一个重要的原因就是它所涉及的目标群体少，政策实施的组织性强。再次，目标群体行为调整的大小。为了实现政策目标，目标群体行为需要调整的数量 越小越好，这样就不至于出现人员抵制的情况，同时也有利于政策有效地执行。
(4)高等教育投资政策执行环境
高等教育投资政策执行环境，是指影响高等教育投资政策产生、存在和发展的一切因素的总和。
一是政治环境。教育政策的制定、执行是一种政治行为。首先，政治体制决定了高等教育投资政策的执行特点。在中央集权体制下，高等教育投资政策执行的特点是，上级制定政策，下级执行政策，下级政策执行者没有决策权。在地方分权体制下，是由地方政府对高等教育进行投资，所以地方对投资政策的执行具有积极性和自主权。其次，政治监督机制影响着对高等教育监督的有效性。我国在中央集权体制下，国家和社会管理系统内部的权力监督体制采用的是纵向权力监督机制，缺乏有效的横向权力监督。这种监督机制一方面对高等教育经费的监督力度不够，监督机制软化，监督缺乏实效性；另一方面，集权制形成的权力垄断也造成了监督的垄断，社会力量需要依靠政府提供的材料、信息等资源来支持他们对高等教育投资政策的执行状况进行监督，因此这在很大程度上导致对教育的监督要受制于政府、依赖于政府。
二是经济环境。首先，社会经济发展的规模、速度和水平是决定高等教育投资需要量的综合因素。在具有一定的技术水平的条件下，社会经济的发展规模、速度决定着所需劳动力的数量及其增长速度，即使受教育者人均教育费用不变，高等教育投资也将随着教育需要培养的劳动力的数量的增多而增多。同时，社会经济发展水平还决定着国民的收入水平和消费水平。一个国家的人均国民收入和消费水平越高，能用于教育的可支配资源就越多，则该国的高等教育投资规模也就越大，反之就会越小。其次，经济体制决定着高等教育投资政策的组成和执行方式。高度集中的计划经济体制就会产生由国家统包高等学校的经费这样单一化的政府财政投资政策。随着我国由计划经济逐步向市场经济制度的转型，我国高等教育投资政策也逐步走向多元化，政策的执行效果也必然随之发生根本性变化。
三是科技发展。一方面，随着经济的增长，社会对高科技人才和高等教育的需求越来越大，所以这就需要大力发展高等教育，增加对高等教育的投资。另一方面，科技发展的方向决定了高等教育的投资结构。为了满足社会的需求，教育特别是高等教育必须对专业、学科等进行调整。与此相对应，高等教育在资源配置上要解决好重点和一般、基础与创新的关系问题，加大对重点学科、重点专业的投入力度。
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四是人口数量。人口数量的增长及其增长的速度影响着受教育者数量的增长和增长速度，在人均高等教育费用不变的情况下，一个国家的人口基数越大、高等教育适龄人数就越多，该国高等教育投资所占国民收入的比重就会越高。
五是教育系统。首先，教育的传统与现状影响着高等教育政策的执行。教育传统赋予人们特定的思维方式、价值观念，使人们不由自主地带着这种教育传统去制定政策、执行政策。①而教育的现状更是决定着高等教育投资政策执行的实践情况。其次，教育体制决定着高等教育投资体制。我国现行的中央统一领导下的分级管理的教育行政体制可以保证执行者执行政策的坚定性，但难以充分调动执行者的主动性，反映在高等教育投资领域里，就是地方政府投资办学的责任意识不强，积极性有待提高。再次，教育结构的变化会带来教育投资结构的变化，即会带来教育经费在各级各类教育之间分配比例的变化，进而会影响高等教育投资政策的执行。最后，教育观念。社会共同具有的教育理念指导教育政策方案的制订和执行。例如，对高等教育是不是公共产品、高等教育是消费品还是投资对象、高等教育是否应该产业化、大学能不能经营等问题的回答，可以反映出人们所具有的高等教育理念乃至高等教育投资理念。人们所具有的高等教育理念和投资理念对政府、高校、民众、社会等目标群体的投资行为具有强大的影响力，进而它还会影响到高等教育投资政策执行的效果。
三、高等教育投资政策有效性评价指标体系
政策评价是一种紧紧围绕着政策效果而开展的活动。为了弄清一项政策实施的效果究竟是好是坏，是否实现了预期的目标，首先要建立一套评估标准，即要建立一套对政策进行价值判断和事实判断的尺度。从掌握的资料来看，国内外学者对政策评估标准的研究依旧处于探索之中。由于在政策实践中所涉及的影响因素较多、变量因素也较多，因此，在对政策效果进行判断时，应该遵循哪些标准，对这个问题的回答国内外学者见仁见智，观点不一。
之所以无法对政策的评估有一个确定的通行的标准，主要是因为对政策的评估面临着很多困难。“政策目标的不确定性、因果关系的复杂性、政策效果的分散性、有效信息数据的缺乏、各方面的消极抵制等都可能使评估结果缺乏说服力。”因而，对判断政策是否有效的标准的确定需要考虑各种因素。我认为，对高等教育投资政策有效性的评估，不能只从政策实施的结果进行终结性评价，而应该从高等教育投资政策的制定、实施和结果三个层面进行过程性评价；不仅要进行价值评价，还要进行事实评价。据此原则，我们建立了高等教育投资政策有效性评价的标准与指标体系(见表1)。
(一)高等教育投资政策的制定
高等教育投资政策制定的有效性标准，主要从可行性的角度来衡量高等教育投资政策的制定是否符合一定时期的我国的政治、经济、文化和社会的发展水平与需要。因此，高等教育投资政策制定的有效性标准又可以分为政治可行性等四个二级指标。
政治可行性。政策必须符合一个国的基本政治制度和政治原则。我国高等教育投资政策必须坚持四项基本原则，体现公益、公道、平等、民主等原则，所制定的高等教育投资政策在政策系统中不能与其他政策相矛盾，应与相关政策具有连续性与协调性，并得到政府有关部门和人员的认可与支持。该指标又分为政府对高等教育的重视程度、与相关政策的协调程度两个三级指标。
经济可行性。制定教育投资政策的方案必须与一个地区的经济实力相匹配，必须得到财政、物质资源上的支持与保障。同时，高等教育投资不仅是政府的事情，学生家庭的学费支付能力也是影响投资政策的重要方面。该指标又分为政府财政收入、经济实力和家庭的支付能力两个三级指标。
文化可行性。制定教育投资政策的方案必须符合一个国家或地区的文化传统，符合当时社会的价值观念，以及符合伦理道德观念。同时，高等教育投资政策还必须立足于高等教育事业的发展基础，通过相关政策的出台，有针对性地解决高等教育发展所面临的问题。该指标又分为历史文化传统和高等教育基础两个三级指标。
社会可行性。高等教育除了受政治、经济、文化的制约外，社会适龄人口的数量、公民的教育愿望、社会发展对高等教育的需求等也是影响高等教育投资的重要方面。该指标主要从人口因素、社会和家庭对高等教育的需求、社会对高等教育投资的参与度等三个三级指标来反映高等教育投资政策的社会 可行性。
(二)高等教育投资政策的实施
高等教育投资政策实施的有效性标准，主要反映高等教育投资政策在实施过程中的认同度、组织度和约束力。高等教育投资政策实施的有效性标准可以分为政策执行主体、政策执行客体和政策执行的监督约束力三个二级指标。
政策执行主体。该指标主要考察高等教育投资政策执行主体中组织是否健全，职责是否明晰，运行是否协调，人员数量、素质和结构状况如何。因此，该指标又分为组织、人员等两个三级指标。
政策执行客体。高等教育投资政策的执行客体，是指政策所发生、作用的对象，包括高等教育投资面临的问题和政策产生作用的政府、高校、家庭等对象。该指标主要反映高等教育投资政策对高等教育投资问题的把握度、适应度，以及政府、高校、家庭等目标群体对高等教育投资政策的认同度和响应度。该指标又分为拟解决的政策问题和目标群体两个三级指标。
高等教育投资政策执行的监督约束力。是否具有监督、反馈机制，在高等教育投资政策执行过程中具有重要作用。有效的监督可以全面督察投资政策的实施情况，可以及时矫正投资政策实施过程中出现的政策执行不力、政策执行偏颇等问题，从而保障投资政策按照预设目标实施。该指标主要从制度和行为两方面考察高等教育投资政策实施的监督机制是否完备。
(三)高等教育投资政策的效果高等教育投资政策的效果评价标准主要衡量高等教育投资政策实施后产生的各种结果与影响，它反映出高等教育在投资政策引导和扶持下取得的总体效益以及高等教育对社会经济发展的贡献等。效果评价标准又可以分为投资规模、投资结构、投资效益、公平目标四个二级指标。
投资规模。该指标主要反映某一时期在高等教育投资政策实施后，政府、社会各界、家庭个人对高等教育投资的总规模或总强度，以及生均支出主要是生均享有高等教育资源的情况。该指标包括投资总规模、生均支出、生均面积、生均设备和生均图书五个三级指标。
投资结构。该指标主要反映高等教育投资总体规模与分渠道投资等方面的比例关系，以及经费在不同教育层次间的去向。该指标又分为高等教育投资占总投资的比例、五大来源渠道的比例关系、教育经费在本、专科研究生之间的分配三个三级指标构成。
投资效益。该指标主要反映高等教育对投资利用的效率和对社会产生的效果。该指标又分为高等教育毛入学率、毕业生人数、在校生人数、每万人中受过高等教育的人数等四个三级指标。
公平目标。该指标主要反映高等教育投资政策所产生的绩效在社会群体间公平分配的程度。主要包括生均学费水平、生均学生资助水平、教育经费在不同层次不同类别的学校中的配置三个三级指标。需要指出的是，高等教育投资政策有效性的检验标准与指标体系，既有价值判断的需要，又有事实判断的需要，因此在评价方法上，必须将定性分析与定量分析相结合，综合运用文献分析、访谈调查、数据统计分析等多种方法。
高等教育投资政策的有效性指标体系的建立是一个十分复杂而庞大的工程，从理论上进行分析和探讨只是为科学评估高等教育投资政策，提高高等教育投资政策有效性提供一定的理论参考。实际的评价过程可能会遇到各种困难，如定性评价可能会发生结论的分歧和评价上的主观性，不同利益群体对同一投资政策产生的效果褒贬不一；而定量评价有时会无法准确地对投资政策作用的大小做出量化测算。因此，对高等教育投资政策有效性的内涵、外延的界定，特别是对判断标准的制定还有待进一步研究。
[责任编辑焦薇缜]
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