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【摘要】：师资队伍水平的差距是导致我国东西部之间、城乡之间义务教育失衡发展的根本原因所在。促进西部农村义务教育实现与全国均衡发展的根本之计在于大力加强西部农村教师队伍建设。建立和完善引入机制、激励机制、培训机制、合理流动机制和退出机制，是稳定农村教师队伍的关键。
【关键词】：西部农村；义务教育；师资保障机制
中图分类号：G451.2 文献标识码：A 文章编号：1 12-4283(2011)05-0112-05
收稿日期：2010-10p-22
基金项目：教育部人文社科规划项目(09YJA880081)；陕西师范大学研究生培养创新基金资助项目(2010CX005)
作者简介：杨令平，男，陕西西安市人，陕西师范大学教育学院博士研究生，新疆喀什师范学院教育系讲师；司晓宏，男，陕西乾县人，陕西师范大学教育学院教授，博士生导师。
近年来，随着国家一系列促进农村义务教育发展政策的出台与有效实施，西部农村学校布局不够合理、校舍条件差、教育装备落后的状况有了极大的改变。西部农村义务教育发展重心已实现了由以教育设施设备投入为主的外延式发展向以提高教育教学质量为主要内容的内涵式发展为主的转变。目前西部农村义务教育与东部发达地区及西部大中城市之间的差距主要表现在教学水平和教育质量上，而造成这种差距的关键主要是由于师资队伍水平的差异所致。因此，只有消除了师资水平上的差距，才能从根本上缩小西部农村义务教育与东部发达地区及西部大中城市之间在教育质量上的差距，继而才能扎扎实实地推进义务教育均衡发展目标的实现。笔者认为，在目前的现实背景下，消除东西部之间、西部城乡之间师资队伍水平差距的根本措施在于建立健全西部农村义务教育师资保障机制。
一、完善引入机制，拓宽西部农村地区师资来源渠道
良好的引入机制能从源头上保证高素质教师进入西部农村义务教育教师队伍。针对目前西部农村教师队伍引入机制的现状，笔者认为应重点健全和完善以下制度：
第一，完善工资待遇制度，以利益导向为手段吸引优秀师资。目前西部农村教师队伍在入口上存在着好教师“进不来”、“不愿来”的现象。据我们在西部部分省市调查，自1998年实行高校毕业生“自主择业，双向选择”的基本政策以来，县城及县城以下的农村中小学很难补充到正规的大学毕业生。造成这种状况的原因主要是农村中小学办学条件差，生活环境艰苦，工资待遇低。一些师范院校毕业生宁肯在城里打工当“蚁族”，也不愿到西部农村中小学任教。针对这种状况，要吸引优秀人才向西部农村中小学流动，就必须大幅度提高西部农村从教人员的工资待遇，增强西部农村中小学教师职业的吸引力。为此，笔者建议：一是从国家层面对西部边、老、少、穷地区的农村教师实行特殊津贴制度，即在现有国家工资的基础上，对边远贫困地区的从教人员额外再增加一部分经济收入，并且增加的幅度一定要具有诱惑力，能够达到吸引优秀人才到农村尤其是到边远地区积极从教的目的。二是西部各级地方政府应针对本地经济社会发展和自然地理环境的实际，对城乡之间和经济社会发展水平不同的农村地区之间的教师实行有差别性的地方津贴、补贴机制，即越是边远、贫穷和艰苦的地方，教师所获得的补贴和待遇就越高。笔者认为，在目前城乡二元结构明显、差距显著存在的状况下，不实施这两条措施，便不足以从根本上吸引更多优秀师资向西部农村流动，不足以改变西部农村教师队伍建设的落后面貌。陕西吴起县从2001年起对农村一线教师实行了浮动一级工资并给每位非本县籍教师每月增加100元住房补贴和每年补助2 000元探亲费等政策，使得该县僻远地区农村中小学教师队伍出现了“流得进，稳得住”的良好态势。这一做法正好印证了笔者的观点。
第二，认真执行教师准入制度，严把教师入口关。教师资格制度是教师队伍建设的门槛，也是教师准入制度的核心。目前西部个别地方农村中小学在教师队伍入口上还存在着把关不严、标准过低的问题，即一些资质不够、学历不达标的人通过各种关系进入教师队伍。为此，笔者认为应严格西部农村教师的准入制度。首先，坚持“国标省考县聘校用”原则，确保新进教师达到国家教师资格标准。其次，要合理确定西部农村中小学教师编制。广大西部农村地广人稀，学校难以形成较大规模，且寄宿生比例较高。针对这一实际，必须适当扩大西部农村学校的教师编制标准，降低其生师比。同时，应根据西部农村中小学寄宿制学生数量不断增加的客观实际，适当增设生活教师的编制和岗位。针对目前西部农村教师队伍普遍存在的结构性缺编的实际，应在优化编制结构的基础上重点加强对英语、艺术、体育、信息技术等奇缺专业教师的补充。
第三，继续推行和完善教师特岗计划、支教计划、免费师范生等政策，确保优质教师资源能够及时补充到农村。首先，应进一步实施好特岗教师计划。200 年开始实施的“特岗计划”在短短的几年里已取得了明显成效。200 -2008年，全国共招聘了 万多名特岗教师，他们覆盖在西部400多个义务教育攻坚县的数千所学校之中。这些教师的加入，从学识水平、观念视野到教育教学的方法和手段等方面，都给西部农村中小学带来了一股清新气象，并使西部农村义务教育质量发生潜移默化地提升。其次，要进一步扩大和完善实习支教计划。师范生“顶岗实习支教”政策的实施既缓解了农村学校师资的不足，又提高了师范生的实践技能，同时还促进了农村教师队伍业务素质的提升，是一项一举多得的极好措施。目前需要注意的是，一方面应进一步扩大该计划实施的范围和规模，另一方面师范院校应与当地政府联手共同建设好实习基地。再次，要落实好免费师范生政策。免费师范生政策必将在很大程度上优化农村教师队伍结构，丰富农村中小学优质教师资源。2011年是免费师范生毕业的第一年，目前国家有关免费师范生就业方面的政策已经出台。在贯彻落实免费师范生就业政策时亟需注意以下几点：一是要保证这些学生能够按照“双向选择”的原则在城镇学校落户；二是要让他们在服务期限内能够真正下到农村基层学校，并认真帮助他们解决好工作上和生活中的各种后顾之忧；三是积极做好教师的后续培训提高工作，使他们尽快将所学理论与实践有机结合起来，从而迅速提高农村基层学校的教育教学质量。
二、强化激励机制，充分增强西部农村教师队伍的发展动力
美国哈佛大学教授詹姆斯指出，如果没有激励，一个人的能力发挥只不过20％-30％；如果施以积极有效的激励，一个人的能力则可以发挥到80％-90％，其间幅度差距达 0％。教师作为一种知识型行业和学习型群体更是如此。因此，建立健全教育系统内部的竞争机制和激励机制，强化教师自我进取、自行提高的内在发展动力，是加强西部农村教师队伍建设、提升其整体素质和水平的另一条重 要途径。
第一，强化教师内在激励机制。长期以来，人们更多地从外在条件和外部表象上对西部农村教师给予了关注、关心和关爱，而对他们的内在需求以及内在激励则较少顾及，这就使得诸多针对西部农村教师队伍建设的政策措施因缺少其主体的内在自觉和主动回应而在实施效果上大打折扣。同时，由于西部农村中小学教师长期处于较为封闭的状态，与外界的交流沟通较少，这就使得他们一方面产生了自卑情结，自信心相对不足；另一方面也导致他们意志松弛，进取动力不足，这在很大程度上限制和阻碍了他们的专业能力发展。针对这种实际，必须在西部农村教师队伍建设上强化激励机制，并以此来充分调动他们的积极性和创造性。首先，应加强师德教育。通过师德教育来强化他们的责任感，使他们爱岗敬业、认真教书、为人师表。其次，应强化他们的内驱力。心理学研究表明，教师工作的内驱力更多地来源于自尊心、成就感、自我发展与自我实现等内在需要。学校管理者应通过种种精神表彰和物质奖惩机制的建立，通过民主、平等、进取的校园文化的营造，通过各项管理改革措施的推进等，来不断增强教师内在的自我激励，使其产生强大的发展动机。
第二，强化教师的外部激励机制。教师专业能力的发展，在教师个人内在自觉与努力的同时，还需要靠外在环境和条件的支持。因此对教师的激励除了需要强化内在激励机制外，还要强化外部激励机制。强化外部激励机制的手段多种多样，目前最重要、最实际的是要认真施行和推进绩效工资政策。2009年，我国开始在义务教育阶段学校实施教师绩效工资政策。实施这一政策的初衷，一是为了提高中小学教师的待遇，二是为了把教师的劳动业绩与经济收入密切挂钩，从而鞭策其敬业投入、勤奋工作。根据笔者在陕西、新疆的调查，绩效工资的实施在广大西部农村地区已引起了良好反响和效应，调动了教师专心从教的积极性。但这一制度在执行中也出现了一些问题：一是目前许多西部省份还没有出台明确的配套政策，这导致各区县自行制定的政策极不统一；二是由于考核标准还比较模糊，因此考核工作流于形式，这导致许多学校存在平均发放的现象，难以发挥激励功能。为此笔者建议，西部各省级政府应尽快制定适合本地区的绩效工资配套政策，同时应建立健全教师考核标准体系，严格考核制度，真正做到优劳优酬，多劳多得。目前尤其是要注意打破绩效工作发放中的平均主义思想，坚持在科学考核的基础上把绩效工资发放与教师的工作业绩密切挂钩，拉开分配差距，以真正发挥绩效工资的杠杆作用，达到增强农村教师队伍建设内在动力和活力的目的。
三、健全培训机制，大力提升西部农村教师队伍的整体素质
教师素质不是一次性形成的，而是一个连续积累和发展的过程。因此，健全教师培训机制，使其能够不断获得学习与发展的机会，是加强西部农村教师队伍建设、缩小东西部之间和城乡间教育差距的十分重要的手段。2011年1月，教育部颁发了《关于大力加强中小学教师培训工作的意见》，《意见》从贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》、促进新时期教育事业科学发展的高度对于当前及今后一段时期内我国中小学教师培训工作做出了明确部署和要求。目前当务之急是应认真地贯彻落实这一文件精神。
第一，中央政府应进一步加大对西部农村中小学教师的专项培训投入，扩大“国培计划”。实践表明，西部农村教师队伍素质水平之所以低下，一方面是缺乏优质师资，另一方面是由于现有教师队伍得不到及时、有效的培训。在信息资源和培训机会不对等的情况下，西部农村教师与东部发达地区及西部大中城市教师的差距只能越拉越大。为此，笔者建议：一是中央政府应建立西部农村教师培训经费保障的长效机制，进一步加大对西部农村中小学教师培训的经费支持力度；二是西部各级政府和学校要认真贯彻落实财政部、教育部办颁发的关于《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》(财教[200 ]5号)，确保“按照学校年度公用经费预算总额的5％安排教师培训经费”，保障教师培训经费足额到位，专款专用；三是应进一步扩大“中小学教师国家级培训计划”(“国培计划”)的规模，并着力向西部农村中小学教师倾斜。只有扩大“国培计划”的受益面，才能为处于偏远落后地区的西部农村中小学教师提供更多的优质培训机会，缩小他们与东部地区及西部大中城市教师之间的水平差距。
第二，加强西部地区区县级师资培训机构建设，充分发挥区县教师培训机构的服务与支撑作用。从目前的实际状况看，西部广大农村中小学主要在区县教师进修学校接受培训。而据我们在陕西的调查，该省现有的89所区县教师进修学校中，绝大部分存在经费不足、设备老化、师资力量薄弱等问题，并由此导致农村中小学教师培训成效甚微，事倍功半。针对这一实际，我们建议：一应进一步加强县级教师培训机构建设，并促进其与县域内相关机构进行整合或合并，将县级教师培训机构真正建设成为上联高校、下联中小学的区域性教师学习与培训中心。二应切实加强县级教师培训机构的师资队伍建设，提升其整体能力和水平，使其能够真正发挥出应有的培训职能。三应进一步强化县级教师培训机构在对农村中小学教师进行集中培训、远程培训及校本研修中的组织协调和服务支持等功能。
四、建立合理流动机制，均衡配置西部农村中小学教师资源
美国、法国、日本、加拿大、韩国、新加坡等国解决本国师资配置不均衡的实践表明，建立科学合理的教师流动机制是缩小城乡之间、区域之间师资水平差异、促进教育均衡发展的重要途径。目前西部各省正在按照《教育规划纲要》要求积极建立县域内教师流动机制，在此过程中需注意以下几点：
第一，构建完善的教师流动政策和制度。相应的制度建设是保障教师合理流动的关键。在教师流动机制方面，西部地区各级教育行政部门应以法规的形式明确规定教师流动的义务、程序和期限等。同时，还应出台教师流动的相关考核制度。只有通过上述制度的建立，才能广泛、有序地推动城乡之间、区域之间教师的合理流动。
第二，设立教师流动特殊岗位，促进优秀师资向西部边远地区流动。城乡之间教师福利待遇的巨大差距是教师不愿流动的重要原因。为此，要吸引更多教师流动到农村地区尤其是边远山区，就应根据不同农村地区的实际情况设立一定的特殊岗位，对这些岗位在经济待遇和评职晋级等方面制定一些优惠政策，使越是偏远、越是条件差的学校相应的待遇越高。通过这种方式才能使优秀人才进入西部边远落后地区的农村教师队伍之中。
第三，继续深化学校人事管理制度改革。构建合理的教师流动机制的关键在于深化学校人事制度改革。为此笔者建议，要改革现行条块分割、以学校为主的教师管理制度，实行由县(区)教育行政部门统一聘任、管理和配置师资及全员合同聘任和“无 校籍”制度，使教师由“单位人”变为“系统人”，这样有利于县域内师资队伍优化组合与合理配置。与此同时，还应深化校长管理制度改革、建立校长定期轮岗交流制度，促进城乡之间、区域之间的学校管理水平交叉提升，和谐并进。
五、创建退出机制，永葆西部农村教师队伍建设的活力
合理的退出机制是促进教师队伍建设优存劣汰、吐故纳新的重要保障措施。只有使不合格教师“出得去”，才能使优秀教师“进得来”，这样也才能永葆教师队伍建设的张力和活力。从目前西部农村地区的实际出发，笔者认为在教师退出机制的健全和完善上，当务之急应重点解决好农村地区“民转公”教师和代课教师两类群体的退出问题。
第一，以多种方式解决“民转公”教师的退出问题。据我们对陕西、新疆、甘肃等省的调查，目前西部农村教师队伍虽然基础较差，但数量却基本上处于饱和状态，即编制基本被占满。从现有西部教师队伍的来源来看，80％的教师都是由20世纪六七十年代参加工作的民办教师转正而来。这些“民转公”教师学历起点普遍较低，目前年龄大都在50岁以上，处于老化状态。应该承认，这类教师在当时的历史条件下为我国农村教育事业的发展做出了积极的贡献，但随着形势的发展，目前他们的整体素质已很难适应西部农村义务教育发展的需要。因此，如何建立健全这类教师的退出机制，并妥善地安排好他们的出路和生活已成为当前西部各省区的一项重要任务。在“民转公”教师的退出机制上，笔者认为应在善待他们的基础上，确保其合理、平稳地退出，具体来说，就是在确保他们相关福利待遇不受太大影响的前提下，采取提前退休、离岗休息以及转岗等方式，让他们尽快退出教师岗位，以腾出更多的编制和岗位来吸纳和引进优秀大学毕业生。
第二，妥善解决代课教师问题。代课教师是在我国“民转公”教师问题基本解决之后为了弥补教师缺员而形成的一个特殊的临时教师群体，这一群体主要分布于西部偏远农村地区。它没有正式的“名分”，却在特定历史阶段为维系、普及与发展西部农村义务教育承担了重要的历史责任。随着我国教育事业的发展，这一群体已经很难适应教育改革发展的需要，因此国家已于2005年明确提出要逐步清退代课教师。但时至今日，在西部一些农村地区这类群体仍约占教师队伍总数的20％左右，这种状况已严重影响到了西部农村义务教育整体质量的提升。因此，如何妥善解决代课教师退出机制问题是西部各省目前所面l临的又一项紧迫任务。前一时期，由于个别地方在处理这一问题时过于简单和草率，已引发了不满与抗议，并受到社会各界的广泛关注。为此，笔者认为在清退代课教师时应注意以下策略：一是应制定灵活的退出政策。清退时应视其教学能力和水平状况区别对待，尽量避免采取“一刀切”的方式。对于那些有丰富教学经验和较高教学水平者，可以通过加强培训和相应的素质水平鉴定后依法认定其教师资格，转为正式教师。与此同时，对于不具备教师资格的代课教师则要坚决予以清退。二是完善社会保障机制，保障退出人员的基本权益。对被清退的代课教师，政府应通过经济补偿、提供再就业渠道、纳入社会养老保险及城乡低保等综合配套措施，妥善解决这类人员离岗后的生活来源问题。三是要做到阳光操作，有情操作。代课教师的退出是一项政策性强、影响面广、社会关注度高的工作，因此其整个过程应坚持公开公正、稳妥有序以及人性化操作的原则，尤其是要确保退出教师的知情权、参与权和监督权，维护政策执行的公正性和有效性。
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发表于 2020-5-31 14:58:31
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