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摘 要：随着我国城市化的发展，城市群体性社会冲突日渐凸显，已对我国城市的安全和稳定构成了较大的影响。因此，对待城市社会冲突应成为我国党和政府必须予以关心处置的问题，而在处置过程中改善我国在此方面的法律化解机制非常必要。在所谓城市群体性社会冲突的法律化解机制中，主要做到发生前的立法对策、发生中的行政举措和发生后的司法保障三个方面。
【关键词】：城市性社会冲突；法律化解；立法；行政；司法
中图分类号：D923 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）34-0133-02
近年来，随着我国社会转型的深入发展，社会矛盾日益突出，由此导致大量城市群体性社会冲突出现。这类冲突的发生主要反映的是普通民众与政府、企业之间的矛盾，即当占有相当数量的人认为自身的利益受到来自政府和企业的侵害，在通过正常的司法途径无法解决的情况下，集体组织起来，采取非正常的集体行动在表达意愿的过程中所引发的冲突。本文重点探索城市群体性社会冲突的法律化解机制，针对其具体发生情形而提出建议，目的是为了将引发群体性社会冲突的非正常的诉求方式纳入法制轨道，从而加强对其控制和治理。由于笔者现生活工作于河南，因此对河南情况比较关注，故本文很多实例都引自发生于河南的情况，这是必须向读者交代的。
一、城市群体性社会冲突发生前：立法上的对策
第一，制定符合我国国情的《社会保障法》，建立起多层次的、范围覆盖广的社会保障体系。这是从源头上减少城市群体性社会冲突的根本保障。
目前，城市群体性社会冲突的发生主要由于拆迁、医患纠纷、企业改制和劳资矛盾所造成，参加者多为下岗职工，贫困市民和底层社会人员。他们的生活在城市发展过程中发生了巨大的变故，自身失去了必需的生活保障，在求告无门的情况下，因而采用集会的方式表达自己的诉求。因此，我们建议切实从源头上给广大群众以利益保障，即主要从《社会保障法》的完善上下工夫。社会保障法应充分发挥安全阀、调节器的作用，保障弱势群体的基本生活，缓解因为经济发展造成社会分化所产生的利益冲突。采取多项措施加快建立健全保障体系，从立法上保障公民的各项基本生活条件。
第二，适度修改《集会游行示威法》，放宽集会游行示威的限制，坚持法律的引导，循序渐进、不断完善。
当前我国的《集会游行示威法》依旧实行许可制，即未经许可，不可进行集会游行示威。《中华人民共和国集会游行示威法》第1条规定：举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可。这一立法实质上是为我国民众的集会游行示威设置一种审查机制，而它对于民众的集会游行示威的批准是较为严格的，这便在客观上造成民众会越过这道审查机制而自行举行集会游行示威。2010年10月，河南信阳罗山县二百多辆出租车因抗议城区内黑车横行，挤压了正规出租车的生存空间而全体到县政府门前广场罢运，相关部门无人过问导致广大市民出行严重不便。如此较大规模的群体性聚集，影响了市民的出行，其显然是自行为之，没有向有关部门报批。
一部好的法律应该是在现实生活中发挥实际效用的法律。从某种程度上来说，我国的《集会游行示威法》处于被悬置不用的尴尬境地。在这种情况下，我们建议对我国的《集会游行示威法》进行适度的修改，即从许可制变为报批制。西方国家在民众的集会游行示威的立法上多采用报备制。例如德国《集会游行法》第14条第1款规定：“要举办露天公共集会或游行的人，应最迟在宣布之前48小时,将此点向主管官厅申报，并应叙明集会或游行的宗旨。”日本《宪法》第21条第2项规定：“集会结社以及言论、出版与其他一切之意见自由,应予保障,禁止事前检查。”[1]这可以作为我们加以借鉴的对象。
二、城市群体性社会冲突发生中：行政执法上的举措
处理城市群体性社会冲突，冲在第一线的是公安干警。他们在应对城市群体性社会冲突时，展现的主要是一种行政执法力量。因此，从处理和应对城市群体性社会冲突的行政执法举措来说，我们主要探讨公安干警的行政执法。
当前，指导我国公安干警处理城市群体性社会冲突的主要法律依据便是公安部于2008年公布施行的《公安机关处置群体性治安事件规定》。然而，我国法学界和法律实务界对这部法规的普遍看法是，其作出的规定在很多方面缺乏可操作性。这主要体现于“三个慎用”原则的具体实施上。“三个慎用”原则，即慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施，然而它具有极强的不确定性。城市群体性社会冲突的发生复杂多变，究竟在何种情况下“慎”，而在何种情况下不需要“慎”，这是我们公安干警在具体行政执法过程中需要自己把握的，而一旦把握不好，就会引火烧身。据有人发现，“三个慎用”原则已经使我国公安干警产生畏惧心理 [2]。这是我们需要认真修正之处。
为此，我们建议各地公安机关加强调研，出台自身的对《公安机关处置群体性治安事件规定》的操作规范，其所采用的方法应该从对群体性事件的分级处着眼。所谓群体性事件的分级，就是指在作出对本地城市群体性事件的大量调研分析的情况下，将群体性事件按照参与事件人员的规模、结构、目标、激烈程度，以及事件发生的地点和可能造成危害的严重程度进行评估，以分成若干等级；在作出分级之后，公安机关再严格划分使用武力的条件。还应注意的是，每一等级由相应级别的领导指挥，规定相应的警力投入和适用的措施。
有些城市群体性社会冲突的发生并不具有对社会的破坏性，它只是因为城市底层民众遭受不公的待遇而作出的抵制，这种抵制有时还引起周围群众的同情。例如城管人员对占道小贩的清理过程中，与小贩发生冲突，引发群众不满，而使事态扩大。对于此种事件，警察在到现场进行行政执法时，应主要以疏导为主。
另外，现有一些群体性社会冲突虽然当事人一方受到政府和企业不公的待遇，但是在进行维权时已经超越了合理的范围，例如雇用有黑社会性质的团伙参与，这对人民的人身、生命和财产构成了威胁和伤害。对于此种由黑社会性质团伙参与的群体性冲突，我们的公安机关应该依法予以严惩。
三、城市群体性社会冲突发生后：司法上的保障
前述，当前我国城市群体性社会冲突的发生主要由于城市下层民众遭受不公的待遇而起，他们在通过正常的法律途径无法解决问题的情况下，做出了集会的无奈之举。虽然下层民众拒绝采用司法的途径来进行维权，但是通过司法途径来解决自身的问题仍不失为一种可取的方法。下一步我国司法界应该在正常的司法途径上为城市下层民众多拔除障碍。
城市群体性社会冲突主要涉及地方政府和地方企业对人数众多的民众权益的侵犯，如果走司法途径，那么就涉及群体诉讼这个问题。关于这个问题，正是我国司法机关面临的一个难点。由于当前一些群体性诉讼的一方当事人便是当地政府，这便使得缺乏司法独立的我国司法机关十分为难。当前，我国法院处理群体性诉讼主要做到的应是处理好坚守法律和灵活适用法律之间的关系。对此，我们主要应该在注重调解方式和依法审判方式之间达成协调平衡。
第一，注重采用调解方式。当前由群体性社会冲突而引起的纠纷主要是由基层法院受理，然而由于群体性诉讼往往牵扯到当地政府和重要企业，因此基层法院倾向于限制受理群体性诉讼。对于此种现状，我国诉讼法学界的意见不一。有一批学者指出，应该立足于中国当前实际，采用调解方式来解决群体性纠纷。采用调解的实质是在追求化解纠纷的实际社会效果的指向下所进行的灵活处理。群体诉讼一方或双方的人数众多，矛盾突出，对立情绪激烈，因此，群体诉讼纠纷调解工作对参与调解的人员、调解的时机、调解的方式、方法、技巧和调解的机制上与普通民商事案件调解工作存在着较大的不同，其调解的困难和问题尤其突出，主要表现在调解成本高、调解工作烦琐、调解方案难以达成等方面[3]。考虑到群体性纠纷的实际，当前我国基层法院在调解处理此类纠纷时通常所采用的做法是，积极与当地党委、政府协调，以整合多方力量将纠纷平息。
第二，除了采用调解的方式解决群体性纠纷之外，基层法院还是受理了相当部分的群体性纠纷，即通过裁判的方式予以解决。对于以裁判方式解决群体性纠纷这个问题，我国诉讼法学界的争论主要集中于是否应该依照《民事诉讼法》的原本规定来适用代表人诉讼制度。一些学者的批评主要集中于，由于我国相继出台的最高法院的相关司法解释的影响，代表人诉讼制度在实际司法运行中处于被悬置的状态。本文同意吴泽勇教授的观点，认为虽然当前我国基层法院面临司法权、司法能力和司法技术等多方面的压力，由于群体性纠纷所发生的原因和背景多种多样，对于某些因为司法技术而导致的对群体性纠纷的不受理的情形应该避免，它完全可以依赖法院体制内部的改革和办案人员素质的提高而得到解决 [4]。
四、结语
随着我国城市化的发展，城市群体性社会冲突日渐凸显，已对我国城市的安全和稳定构成了较大的影响。因此，对待城市社会冲突应成为我国党和政府必须予以关心处置的问题，而在处置过程中改善我国在此方面的法律化解机制非常必要。在所谓城市群体性社会冲突的法律化解机制中，主要做到发生前的立法对策、发生中的行政举措和发生后的司法保障三个方面。
参考文献：
[1]范明.中外“群体性事件”比较研究[J].中国人民公安大学学报，2003,(8).
[2]林伟平.公安机关处置群体性事件的执法难点和对策[J].河南公安高等专科学校学报，2001,(2).
[3]骆忠良.群体诉讼纠纷调解工作探析[J].中小企业管理与科技，2011,( ).
[4]吴泽勇.群体性纠纷的构成与法院司法政策的选择[J].法律科学，2008,(5).
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发表于 2020-5-26 02:26:24
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