转型期我国农业保险的经验教训及对立法的启示

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内容提要　我国农业保险从二十世纪八十年代初开始处于一个重要的转型期，近三十年的农业保险实践既有很多经验，也有不少教训。本文通过对这一时期农业保险试点的考察，从正反两个角度总结了我国农业保险在政府扶持、模式选择、管理机制、巨灾风险分散机制以及法律规制等方面的经验与教训，这些经验与教训对于正确进行农业保险立法具有重要的启示意义。
【关键词】　农业保险；转型期；经验；教训；立法启示
　　作者简介　舒伟斌(1911－)，男，江西科技师范学院艺术系讲师；(江西南昌 330013)李志武(1982一)。男，湖南省宁乡县工商局干部。(湖南宁乡410 00)
　　本文为陈运来所主持的国家社科基金项目“农业保险法的理论与制度构建”(批准号0 BFX033)的阶段性成果之一。
　　
　　新中国农业保险在上世纪50年代曾有过短暂尝试，但其真正的发展从1980年代才开始。1982年恢复开办后，在党中央、国务院的领导与支持下，种植业与养殖业保险业务一度迅速发展。到了90年代中期，随着经济体制的转变，农业保险也开始从财政兜底的传统增长模式向市场化模式加速转型，原有的一些在计划经济体制下隐藏的问题陆续暴露出来，导致农业保险在较长时期内陷入了停滞甚至萎缩状态。为消除农业保险发展的瓶颈，党的十六届三中全会审时度势，及时提出了建立政策性农业保险制度的新方针。在这一新方针的指引下，2003年以来，中国保监会亲自推动轰轰烈烈的农业保险改革试点，开创了我国农业保险发展的新局面。目前，我国农业保险已进入立法需求阶段，而农业保险立法只有切合我国国情，才能收到较大实效。因此，认真总结转型期我国农业保险发展的经验教训，对《政策性农业保险条例》和《农业保险法》的制定具有重要的启示意义。
　　
　　一、转型期我国农业保险的经验
　　
　　(一)政府的经济支持是农业保险持续而快速发展的基础。由于我国农业保险具有准公共物品属性和正外部性的特点，所以政府财税方面的经济支持已成为农业保险持续而快速发展的基础。一方面，保费补贴可以激发农户的投保积极性，而经营管理费用补贴则可以减轻农业保险机构的财务压力。两种补贴形成合力，就可有效缓解农业保险产品供需双方之间的利益摩擦，推动农业保险业务的顺利开展。另一方面，税收优惠措施体现了税收的公平原则，有利于增强农业保险组织经营农业保险的积极性。尤以上海的做法最为典型。从1991年起，上海对列入农业保险范围内的各类业务给予免征各种税收的优惠政策。从199 年开始，市、区(县)两级财政先后对投保生猪、水稻、淡水养殖保险的农户和生产单位实行一定比例的保险补贴，以减轻农民的保费负担。2002年又将农业保险保费补贴的范围扩大到奶牛、家禽、经济果林、蔬菜。这些配套措施的率先出台，使上海市农业保险领先于全国其他地区，并产生了良好的示范效应。
　　(二)农业保险模式的合理选择是农业保险可持续发展的关键。近年来，江苏、上海、浙江等经济发达的沿海地区政府财政实力雄厚，农户收入高，因而这些地区多采取政府强力支持下的商业性农业原保险组织经营农业原保险的模式；而经济欠发达的广大中西部地区受地方政府财力的限制，则基本上只采取政府提供一定补贴的商业性农业原保险组织经营的模式。此外，具有较深农场背景的黑龙江省采取农业相互保险组织经营的模式；而合作基础较薄弱的广大非农场地区则多采取商业性农业原保险组织经营的模式。可见，选择合适的农业保险模式对农业保险发展来说至关重要。因为它不仅符合世界范围内现代农业保险模式日益多元化的时代潮流，而且与我国农业风险和经济发展的区域差异性特点相适应；更为重要的是，它还有助于克服农业风险的高度相关性、农业保险信息的非对称性以及农业保险需求的差异性等可能制约农业保险发展的主要障碍。
　　(三)农业保险组织内部治理机制的不断完善是农业保险健康发展的内在动力。农业保险的发展除了需要政府经济支持等良好的外部环境外，良好的内部环境也是必不可少的。内部环境优化的一个重要的方面就是农业保险组织内部治理机制不断得到完善。这是因为，稳定、和谐、有序的内部治理机制将给予农业保险组织发展、壮大巨大的动力，从而极大推动农业保险的发展；否则外部环境再优越，而农业保险组织不发达，也难促使农业保险蓬勃发展。如，吉林安华公司在借鉴国外专业性保险公司成功经验的基础上，结合本公司的实际情况，采用法人治理结构，同时针对农业保险机构特点，建立了现代企业的经营管理模式，其体制和机制得到了很大创新。该公司的这种新型管理机制在提高农业保险经营决策水平方面，起到了良好作用。
　　(四)产品和经营技术的不断创新是提高农业保险效益的重要途径。之所以说产品和经营技术的不断创新是提高农业保险效益的重要途径，是因为它在相当程度上可以解决我国目前农业保险所存在的“三高三低”问题，提高农业保险投保人和保险人双方的经济效益。如，吉林安华公司在调研和应用相结合基础上，自主研发“三农”保险产品数十种，并首次提出可选择保险责任的特色保险产品，同时还创新销售渠道，采取通过与农村信用社、保险代理公司和农机系统合作的销售方式，减少了运营成本，做到了以险养险，扩大了保险业务范围。
　　(五)试点工作循序渐进地开展是政府推动农业保险发展的基本工作思路。我国是一个农业大国，各地区地理状况、自然资源、气候条件千差万别，经济发展水平和农业生产技术水平参差不齐。这决定了我国开展农业保险不可能是一蹴而就，而应遵循“先起步、后完善，先试点、后推广”的循序渐进的基本工作思路。事实上，逐步出台的相关政策已表明党和政府对此有了深刻认识。2003年，党的十六届三中全会及时提出了探索建立政策性农业保险制度的新方针。2004年中央1号文件提出要加快建立政策性农业保险制度，选择部分地区先试点；此后，每年的中央l号文件和中国保险会有关文件也分别从不同角度进一步强调了积极而稳步地推进政策性农业保险试点的指导性意义。我国新一轮农业保险试点就是按照这一基本工作思路展开的。
　　
　　二、转型期我国农业保险的教训
　　
　　(一)制度供给不足，特别是相关法律制度建设严重滞后，使农业保险的发展长期无法可依。政府对农业保险的各项制度供给诸如法律法规的支持、财税优惠政策的制定、再保险机制的保障、行政的支持等方面存在明显缺陷，制约了农业保险的发展。特别是相关法律制度建设严重滞后，使我国农业保险的发展长期无法可依。1995年颁布的《保险法》规定，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。可时至今日，农业保险方面的法律和行政法规仍未见出台。这使得政府在农业保险中的主导地位不明确，不利于相关政府责任的落实；也极易导致在实践中农业保险费被视为“乱收费”            而被强行停止收取；同时，还使农业保险的逆选择和道德风险等问题难以得到到有效防治，等等。
　　(二)政府官员的政绩评价机制存在缺陷及政府对农业保险的政策性认识不足，致使政府对农业保险的支持乏力。我们现行的一套针对政府及其官员的政绩评价机制存在不少缺陷，主要表现在：(1)标准单一。评价标准上主要是看政府及其官员在GDP增长的贡献方面，但对环保、节能、居民生活水平等方面较为忽视。(2)缺乏全局性。比较注重官员的短期政绩而忽视其长期政绩，容易将政绩评价作为对上级负责而非对下级负责的参考因素，发展农业保险并未成为政绩考核的通用指标。(3)缺少民主性。公众评议、专家评议特别是人民群众的意见并没有成为政绩评价机制的主体。以上这些缺陷容易导致各地政府及其官员出现只对上级负责而不对下面负责，只注重短期经济效益而疏忽对长远利益的考虑，只注重全力发展GDP而忽视自然生态和人文环境的建设。理性的地方政府总是将有限的资金投向到能产生最大边际效益的产业或部门，而不会投向到回报率低下的农业，更不会主动启动对地方官员的边际政绩贡献率很小的政策性农业保险，对农业的支持也主要是事后的补救性措施而非事前的预防性措施。
　　此外，长期以来，各级政府特别是多数地方政府对农业保险的政策性认识不足。由于对农业保险的准公共物品属性的认识并不很清晰，从而对其在农业保险中的角色定位不当，对农业保险的发展也缺乏总体规划，甚至错误地将具有明显公益性和较强政策性的农业保险业务完全按照商业化模式来经营，这无疑加剧了农业保险业务长达十年的全面下滑。
　　(三)农业产业化不足，造成农业保险市场严重失灵。农业产业化是指以市场化为导向，以效益为中心，对农业和农村经济实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和企业化管理，形成贸工农一体化、产加销一条龙的农村经济的经营方式和产业组织方式。它有助于解决“小农户和大市场”的矛盾，从而有力推进农业保险的健康发展。虽然目前我国随着利益联动机制的完善，农业产业化得到了快速发展，但是与农业保险市场对其发展的需求还存在不少差距。具体来说，目前的农业产业化在面对自然风险、市场风险、技术风险等方面都存在种种不足。这些不足必然影响农业产业化的发展，同时也制约农业保险的发展，使农业保险市场严重失灵。主要表现在，农业产业化不足不但抑制了农业生产者的保险意识，而且还减弱了农业生产者的投保能力，从而造成农业保险的有效需求不足。
　　(四)农业巨灾风险分散机制长期缺乏，制约了农业保险功能的有效发挥和农业保险的可持续发展。由于农业风险是典型的系统性风险，一旦发生了自然灾害，极易出现城门失火、殃及池鱼的情形。在短时期内农业巨灾风险会给几个县乃至几个省的保险对象同时造成巨大损失，且在这样一个风险单位里，承保的农户越多，风险就越集中，而高风险带来的损失单靠某个保险经营主体是很难承担的。因此要想在空间上分散风险，必须在较大地域甚至全国内建立有效的农业风险分散机制，通过再保险和农业风险基金等形式来分散农业保险经营主体的风险。但目前我国对农业再保险还没有相应的政策和措施。其原因在于涉农再保险比较困难，购买再保险的成本高。所以，一旦遭遇到巨灾风险事故，保险人只能独自承担全部损失。这也是农业保险公司营利大减乃至亏损的一个重要原因，同时也是我们目前在各地试点中遇到的一个普遍问题。另外一个比较突出的问题是目前我国还没有建立农业巨灾风险基金，各保险机构实力有限。上述问题的存在在很大程度上抑制了农业保险的有效供给，使农业保险的损失补偿功能无法得到有效发挥，从而制约了农业保险的可持续发展。以2008年初的大雪灾为例，截至2008年2月25日，保险业共赔款1 亿元，其中农业保险赔付仅5915万元，占总赔款的比例还不到4％，农业保险赔付惨淡的背后，再次凸显了我国农业巨灾风险分散机制的严重缺位给农业保险发展所造成的负面影响。
　　
　　三、对我国农业保险立法的启示
　　
　　(一)加快农业保险立法进程，加强农业保险立法的民主性，尽快建立农业保险法律体系。世界范围内农业保险的产生和发展历程表明，它不管作为一种诱导性制度变迁还是一种强制性制度变迁，其立法意义远远超出一般的商业性法律法规。我国亦然。因此，当务之急，我们应尽快出台一部能指导和规范农业保险发展的法律。为确保农业保险立法质量，应加强立法的民主性，即在广泛征求社会各界意见特别是农业保险组织和广大农户意见的基础上制定。立法应对农业保险的定义与性质、政府的角色、经营机构、合同、费率、补贴、基金、监管等作出明确规定。此外，应建立和完善相关配套法律制度，将整个农业保险纳入法制化轨道，确保农业保险有法可依。
　　(二)合理选择农业保险的立法目标和立法原则，以确保农业保险的正确发展方向。农业保险立法目标和立法原则的选择关系到农业保险的总体发展方向。鉴此，两者的选择既应立足于我国现实的农业保险发展状况、财政能力、农业产业化程度和农民收入水平，更应考虑到我国农业保险的长远发展。关于农业保险立法目标，有两种可供我们选择：一种是把农业保险作为农业保护政策和农民社会福利的政策，这主要适宜于农业保险相对发达、且财力较雄厚的区域。另一种是在农业保险水平不高、经济实力有限的区域则宜把推动农业发展、促进农村经济发展、稳定农民收入作为立法目标。至于农业保险立法原则的选择，除了应适当吸收最大诚信原则、保险业务专营原则等商业保险法的一些原则以外，更应体现农业保险法的特有原则，如总体报偿原则、公共选择原则和国家扶持原则等。
　　(三)明确政府在农业保险中的法律地位与职能界限，突出农业保险的政策性。农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种准公共物品，其受益主体不仅是农户自身，还应包括广大社会消费者，乃至整个社会。大量的事例分析也表明，大多数农业保险产品尤其是多风险或一切险的农作物保险不仅具有私人物品的特征，还具有公共物品的特征。农业保险的准公共物品属性决定了农业保险的发展必然离不开政府的强力支持。易言之，农业保险的总体法律定位应是一种典型的政策性保险。所以，在我国将来农业保险立法中，必须明确政府在农业保险发展中的主导地位及其职能界限，以防止农业保险市场失灵和政府失灵现象的发生。
　　(四)确立多元化的组织形式。构建多层次的组织体系。鉴于我国农业和农村经济发展不平衡及农业风险差异大的特点，现阶段，在我国并不适宜建立统一的经营模式。比如，建立一家全国性农业保险公司统一经营农业保险的市场条件和经营管理水平尚不具备。因此，在农业保险立法上，应确立多元化的组织形式，鼓励包括商业性农业保险组织、政策性农业保险组织和合作性农业保险组织在内的各类农业保险组织参与农业保险的经营。
　　不仅如此，还应充分肯定在部分地区农业保险试点中出现的多层次组织体系。并不断加以立法完善。比如，就合作性农业保险组织的建设，有学者主张，应通过立法在省、县、乡镇三级范围内，建立总社――联社――合作社三层两级再保险的组织体系。
　　(五)确立现代企业模式进行经营管理，鼓励自主创新。如前所述，农业保险组织内部治理机制的不断完善及农业保险产品和经营技术的不断创新是农业保险健康发展的两大内在动力。上海安信、黑龙江阳关和吉林安华三大农业保险公司的成功经验表明，现代企业制度具有产权清晰、权责明确、政企分离、管理科学的特点，现代企业的内部治理模式能显著提高农业保险的决策水平和经营绩效，可为农业保险组织所广泛采用。此外，各类商业性和合作性农业保险组织积极借鉴国内外做法，大力进行产品和经营技术创新，并取得了一定成果。但专门立法的严重滞后已明显制约了农业保险组织内部治理水平的进一步提高和创新能力的进一步提升。鉴此，农业保险立法应确立农业保险组织内部治理的基本模式，并创设农业保险产品和经营技术创新的激励机制。惟其如此，农业保险的发展的才会获得源源不断的内在动力。
　　(六)创设农业巨灾风险基金法律制度，以有效分散农业巨灾风险。我国是个农业大国，同时也是频频遭受自然灾害袭击，现阶段很多农业保险组织面对大灾特别是那些跨省的特大自然灾害，基本上是无力应对。要想有效解决这个问题，除了应建立健全农业再保险机制外，还应创设农业巨灾风险基金法律制度。具体而言，农业巨灾风险基金法律制度的建设主要包括以下三个方面：一是规范基金的筹集。明确规定各级政府每年按一定比例通过财政补贴和财政拨款方式支持农业巨灾风险基金建设；鼓励社会各界对农业巨灾风险基金积极进行捐助，允许由政策性农业保险机构发行债券和以各地政府投资为主，企业、社会团体参股的形式来筹集资金。二是规范基金的使用。明确规定农业保险基金主要用于农业大灾保险赔付，也可辅助性地作农业保险优惠贷款之用。三是规范基金的监管。明确规定由专门政府机构或其他经授权的部门实行专业监管，确保农业巨灾风险基金保值增值，专款专用。            
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