核事故及其域外污染的国际法管制

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中图分类号：D918.2 文献标识码：A 文章编号：1003-2138（2011）11-0204-02
　　
　　 【摘要】：2011年3月11日，日本本州东海附近海域发生里氏9级强震并引发海啸，海啸冲击了日本福岛第一核电站，从而导致严重的核泄漏和域外污染。本文将针对核事故及其域外污染，根据相关国际核条约、海洋法公约和联合国文件，对核事故、核事故的及早通报、核事故的应急援助、放射性物质的海洋释放、海洋环境保护、域外环境污染、核损害、核损害赔偿的法院管辖及所适用的准据法等九个方面的规范和管制进行梳理和分析，以期为国际社会共同防范、救援、治理及事后处理核泄漏域外污染问题提供国际法参考。
　　 关键词：核事故；域外污染；国际法
　　
　　 一、国际法关于核事故的定义
　　 根据《及早通报核事故公约》第一条和第二条的规定，核事故（Nuclear Accident）指“缔约国的或其管辖或控制下的人或法律实体的设施或活动、由此而引起或可能引起放射性物质释放、并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故。”其中的“设施或活动”包括六类：“（一）不论在何处的任何核反应堆；（二）任何核燃料循环设施；（三）任何放射性废物管理设施；（四）核燃料或放射性废物的运输和贮存；（五）用于农业、工业、医学和有关科研目的的放射性同位素的生产、使用、贮存、处置和运输；（六）用放射性同位素作空间物体的动力源。”①国际上一般将核事件和核泄漏分为0～1级。其中，0～3级为核事件；4～1级为核事故。0级主要是偏差，在安全上无重要意义；1级核事件对外部没有任何影响，仅为内部操作违反安全准则；2级核事件对外部没有影响，但是内部可能有核物质污染扩散，或者直接过量辐射了员工或者操作严重违反安全规则；3级核事件属很小的内部事件，外部放射剂量在允许的范围之内，或者严重的内部核污染影响至少1个工作人员；4级核事故是反应堆严重受损或者工厂内部人员遭受严重辐射；5级核事故是有限的核污染泄漏到工厂外，需要采取一定措施来挽救损失； 级核事故是一部分核污染泄漏到工厂外，需要立即采取措施来挽救各种损失；1级核事故则是大量核污染泄露到工厂以外，造成巨大健康和环境影响。这一级别历史上仅有2例，一是198 年切尔诺贝利核事故；二是2011年3月11日日本地震海啸引起的福岛第一核电站事故。
　　 二、国际法关于及早通报核事故的规范
　　 根据《及早通报核事故公约》的规定，一是发生核事故：（一）缔约国有义务对引起或可能引起放射性物质释放、并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故，向有关国家和机构通报。但对于核武器事故，缔约国可以自愿选择通报或不通报。（二）核事故的通报内容，应包括核事故及其性质、发生的时间、地点和有助于减少辐射后果的情报。（三）事故发生国可以直接，也可以通过机构间接地向实际受影响或可能受影响的国家或机构（包括缔约国和非缔约国）通报。（四）各缔约国应将其负责收发核事故通报和情报的主管当局和联络点通知国际原子能机构，并直接或通过机构通知其他缔约国。这类联络点和机构内的联络中心应连续不断地可供使用。（五）机构在本公约范围内，有义务立即将所收到的核事故通报和情报通知所有缔约国、成员国和有关国际组织。②
　　 当事国对于可能造成跨界影响的事故负有通报义务，这在国际法上是明确规定的，是对当事国最基本的法律和道义要求。对于本次事件，这项义务是外界判断日本应对措施、手段是否合理与必要的客观条件，也是相关国家采取有效应对措施、避免影响扩大的基础。从福岛核电站发生核爆炸事故起就应及时向周边国家及国际原子能机构等部门及时准确通报事故进展情况，更应该就向海洋排放放射性物质一事事先与邻国主动协商，提供真实可靠的放射性物质核辐射浓度报告。最重要的是，日本官方应该向公众及时告知因核事故可能引起的所有后果，便于公众提早做好防范措施和应对措施。就向海洋放射性物质排放一事，日本政府事先既没有“及早”向邻国通报更没有与邻国协商，而是行为发生后，才通知各国，没有严格遵守《及早通报核事故公约》的相关规定。
　　 三、国际法关于发生核事故或辐射紧急情况时缔约国援助的规范
　　 《核事故或辐射紧急情况援助公约》是在国际原子能机构主持下制定的一项国际公约，旨在进一步加强安全发展和利用核能方面的国际合作，建立一个将有利于在发生核事故或辐射紧急情况时迅速提供援助，以尽量减少其后果的国际援助体制。该公约规定：（一）在核事故或辐射紧急情况下，缔约国有义务进行合作、迅速提供援助，以尽量减少其后果和影响。（二）若一缔约国在发生核事故或辐射紧急情况时需要援助，它可以直接或通过机构向任何其他缔约国和向机构或酌情向其他政府间国际组织请求这种援助。被请求的缔约国，应迅速决定并通知请求国，它是否能够提供所请求的援助及其范围和条件。（三）对国际原子能机构在本公约范围内的职责作了规定。（四）请求国应给予援助方的人员必要的特权、豁免和便利，以便履行其援助职务。（五）当援助是以全部偿还或部分偿还为基础提供时，请求国应向援助方偿还因此而发生的有关费用。③以此为依据，包括中国在内的缔约国及时按公约规定对日本履行了核事故或辐射紧急情况下的援助义务。
　　 四、国际法关于防止向海洋释放放射性物质的规范
　　 《1912年防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》在序言中强调，签订本公约是由于“本公约各缔约国，认识到海洋环境及赖以生存的生物对人类至关重要，确保对海洋环境进行管理使其质量和资源不致受到损害关系到全体人民的利益；同时认识到海洋吸收废物与转化废物为无害物质以及使自然资源再生的能力不是无限的；也认识到各国按照联合国宪章和国际法原则，有权依照本国的环境政策开发其资源，并有责任保证在其管辖或控制范围内的活动不致损害其他国家的环境或各国管辖范围以外区域的环境；忆及联合国大会关于国家管辖范围以外海床洋底及其底土的原则的第2149号决议；注意到海洋污染有许多来源，诸如通过大气、河流、河口、出海口及管道的倾倒和排放；各国有必要采取最切实可行的办法防止这类污染，并发展能够减少需处置的有害废物数量的产品和处理办法；确信国际间能够并且必须刻不容缓地采取行动，以控制由于倾倒废物而污染海洋，但此种行动不应排除尽快地讨论控制海洋污染其他来源的措施；希望通过鼓励特定地理区域内具有共同利益的各国缔结适当的协定作为本公约的补充，以改进对海洋环境的保护。”
　　 放射性物质作为在核燃料循环中及核应用时产生的各类物质，其管理和处置问题是有严格国际法规定的。日本东京电力公司向海洋释放的放射性物质所带来的放射性危险及对安全的威胁程度大小不等，高强度废料所含的放射性核素约占99%，[3]带有巨大的放射性危险，因此必须采取极为严格的放射防护措施。日本作为该《公约》缔约国之一，不仅熟悉公约的内容和立法宗旨，而且对于直接向海洋释放放射性物质对海洋环境与资源的损害，对人类的健康与安全的威胁有着深刻的认识，但是却没有按照该公约的立法宗旨履行其国际义务。
　　 五、国际法关于保护海洋环境的规范
　　 根据1982年《联合国海洋法公约》第1条第4款规定，“海洋环境污染是指人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以至造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。”[4]从该条款中可见，海洋环境污染损害包括了对海洋生物资源的损害，及对海洋生态服务系统的有害影响。
           
        《联合国海洋法公约》第192条规定：“各国有保护和保全海洋环境的义务”。该公约第194--19 条进一步明确了各国应承担的“保护和保全海洋环境”的具体义务，即各国应个别或联合地采取一切必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染；确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制下的事件或活动所造成的污染不致扩大到其国家管辖的海域等。
　　 该《公约》第198--199条规定（一）“损害国在获知海洋环境有即将遭受污染损害的迫切危险或已经遭受污染损害的情况时，应立即‘通知’其认为可能受这种损害影响的其他国家以及各主管国际组织”。（二）“‘受影响区域的各国，应按照其能力，与各主管国际组织尽可能进行合作，以消除污染的影响并防止或尽量减少损害’，为此，‘各国应共同发展和促进各种应急计划，以应付海洋环境的污染事故’”。（三）“沿海国在处理国家管辖海域内的倾倒行为时，要同由于地理处境可能受倾倒不利影响的其他国家进行‘适当审议’”。
　　 日本作为该公约的缔约国，在未及时征求相关国际组织以及相关邻国意见的情况下，将大量核放射性物质向海洋释放，不仅污染日本本国的领海，而且将持续污染日本周边邻国的海域甚至全球海域。因此，日本向海洋释放放射性物质的行为违反了《联合国海洋法公约》的有关规定。
　　 六、国际法关于防止污染域外环境的规范
　　 联合国《里约环境与发展宣言》（地球宪章）的原则第18条规定：“各国应把任何可能对其他国家的环境突然产生有害影响的自然灾害或其他意外事件立即通知那些国家。国际社会应尽一切努力帮助受害的国家”。原则第19条规定：“各国应事先和及时地向可能受影响的国家提供关于可能会产生重大的跨边界有害环境影响的活动的通知和信息，并在初期真诚地与那些国家磋商”。日本东电向海洋释放放射性物质的行为在前，通知在后，更未在事先真诚地与可能的潜在受害国磋商。
　　 此外，联合国《21世纪议程》中规定“对放射性废料实行安全和无害环境管理”，所确定的目标为“为确保放射性废料得到安全管理、运输、贮存和处置，为在更大范围内确保放射性废料的安全影响，为保护人类健康和环境。”各核能大国将此规定作为发展核能的一致目标，而日本东电向海洋释放放射性物质的行为与这一共同目标是相背的。
　　 七、国际法关于认定核损害的规范
　　 根据《1991年维也纳议定书》、《关于核损害民事责任的1991年维也纳公约》和《1991年核损害补充赔偿公约》的规定，“核损害”系指：“（i）生命丧失或人身伤害；（ii）财产的损失或损害；和在主管法院法律所确定的范围内下列每一分款：（iii）由第（i）或（ii）分款中所述损失或损害引起的在此两分款中未包括的经济损失，条件是有资格对所述损失或损害提出索赔的人员遭受了此种损失；（iv）受损坏环境（轻微者除外）的恢复措施费，条件是实际采取或将要采取此类措施并且该损坏未被第（ii）分款所包括；（v）由于环境的明显损坏所引起的收入损失，而这种收入来自环境的任何利用或享用方面的经济利益，并且该损失未被第（ii）分款所包括；（vi）预防措施费用以及由此类措施引起的进一步损失或损害；（vii）环境损坏所造成的损失以外的任何其他经济损失，只要此类损失为主管法院一般民事责任法所认可，就上述第（i）至（v）和（vii）分款而言，条件是损失或损害是由于或起因于核装置内任何辐射源发射的电离辐射，或核装置中的核燃料或放射性产物或废物发射的电离辐射，或来自或源于或送往核装置的核材料所造成的，不论其是由此类物质的放射性质还是由此类物质的放射性质同毒性、爆炸性或其他危险性质的结合所造成的。”上述“核损害”中的“恢复措施”系指采取措施国家的主管部门已批准的，旨在恢复或修复受损害或毁坏的环境组成部分，或适当时向环境引入与这些组成部分相当的东西的任何合理措施。受损害国家的法律应确定何人有权采取此类措施；“预防措施”系指核事件发生后，经采取措施的国家的法律所要求的主管部门批准，任何人员为了防止或最大限度地减小（f）（i）至（v）或（vii）分款中所述损害而采取的任何合理措施。“主管法院法律”系指依据本公约具有管辖权的法院的法律，包括此类法律中与法律冲突有关的任何规则。因此，遭受核损害的缔约国可以依此做好相关的准备和举证工作。
　　 八、国际法关于核损害赔偿适用法律的规范
　　 关于核损害赔偿适用法律的问题，《关于核损害民事责任的1991年维也纳公约》第十三条规定[5]：（一）本公约和其下可适用的国家法律应不分国籍、户籍或居所予以适用。（二）尽管有本条第1款之规定，只要核损害赔偿超过150百万提款权，就发生事件时其领土内或其按照国际海洋法建立的任何海区内有核装置的另一国所受损害而言，装置国的立法可在该另一国不提供对等互惠的条件下有悖于本公约的规定。第十四条规定，根据本公约向依据第十一条确定的主管法院提交的诉讼中不得援引国家法律或国际法所规定的管辖豁免，但有关执行的措施除外。第十五条规定，缔约方应采取适当措施，以确保由有关法院判决的核损害赔偿、利息和费用，由保险、转保或其他财政保证提供的保险金和转保金及资金或由装置国根据本公约提供的资金，可自由汇兑成在其领土内遭受核损害的缔约方的货币和索赔人有惯常居所在其领土内的缔约方的货币，以及就保险金或转保金和付款而言，可自由汇兑成保险或转保合同中规定的货币。第十六条规定，任何人员在其依据另一关于核能领域民事责任的国际公约已得到有关同一核损害的赔偿的情况下，无权依据本公约得到赔偿。
　　 《1991年核损害补充赔偿公约》第五章第十五条规定：（一）在适当情况下，《维也纳公约》或《巴黎公约》或本公约附件适用于某一核事件，但适用其中之一即排除其他两文书的适用。（二）在不违反本公约、《维也纳公约》或《巴黎公约》规定的情况下，在适当情况下，可适用的法律是主管法院法律。值得注意的是《核损害补充赔偿公约》特别规定[ ]：本公约不得影响缔约方依据国际公法一般原则所具有的权利和义务。
　　 总之，日本福岛核事故导致的核辐射域外污染的损害后果虽然短期内并未完全显现出来，但是，日本核事故导致的核泄漏，尤其是东电公司向海洋释放放射性物质已经产生域外污染，周边邻国管辖的海域以及全球其他海域正在并将持续遭受不同程度的污染，这种情形已经构成国际法上的法律事实，这就需要国际社会、国际组织和国际法学者共同努力，根据国际法的理论和实践对日本核事故及其造成的域外核污染进行深入系统的分析，以便国际组织及世界各国吸取教训，未雨绸缪，不断完善管制核事故及其核污染的国际条约及相关理论，共同做好世界范围内的核事故、核泄漏及域外污染的防范、救援、治理及损害赔偿等工作。
　　
　　 作者简介：廖乃莹，女，华北电力大学人文与社会科学学院，国际能源法硕士研究生，北京能源发展研究基地人员。
　　 注释：
　　 ①《及早通报核事故公约》于一九八六年九月二十四日经在维也纳召开的国际原子能机构特别大会通过，其主旨是进一步加强安全发展和利用核能方面的国际合作，通过在缔约国之间尽早提供有关核事故的情报，以使可能超越界的辐射后果减少到最低限度。
　　 ②我国于一九八六年九月二十六日签署《及早通报核事故公约》，一九八七年九月十日向国际原子能机构交存《公约》批准书，并同时声明对《公约》第十一条第二款所规定的两种解决争端程序提出保留。《公约》于一九八七年十月十一日对中国生效。
　　 ③《核事故或辐射紧急情况援助公约》于一九八六年九月二十四日经在维也纳召开的国际原子能机构特别大会上与《及早通报核事故公约》同时通过,一九八六年九月二十六日和十月六日分别在维也纳机构总部和纽约联合国总部开放签字,一九八六年十月二十七日生效。截至一九九三年二月二十五日,《公约》共有 8个成员国。
　　
　　 参考文献：
　　 [1]《及早通报核事故公约》.198 。
　　 [2]《核事故或辐射紧急情况援助公约》.198 。
　　 [3]贾宇，刘家沂.从国际法看日放射性物质向海洋释放行为的本质[J].中国海洋报. 2011.4。
　　 [4]《联合国海洋法公约》.1982。
　　 [5]《关于核损害民事责任的1991年维也纳公约》第十三条.1991。
　　 [ ]《核损害补充赔偿公约》第五章第十五条.1991。
            
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