对金融控股公司金融监管与反垄断规制的完善

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【摘要】：全球金融危机中综合化的大型机构损失惨重却没有陷入生存危机，凸显了综合化经营模式在危机中更强的生存能力，也为我国金融控股公司的发展提供了现实契机。但为了避免“太大不能倒”金融机构的出现所带来的负面效应，较为现实的做法是在金融监管中增加反垄断的内容，实现金融监管与反垄断执法的协调，在促进金融控股公司发展的同时减少垄断带来的弊害。
【关键词】：金融监管；反垄断规制；金融控股公司；后危机时代
　　中图分类号：D922.29　文献标识码：A　文章编号：1001-8204(2011)05-0053-04
　　
　　金融危机以及美国随后的监管改革的讨论，达成的共识是“太大不能倒”的原则，会产生令人雅法接受的道德风险。有些人认为，美国银行业巨头应被打破。其他人则认为拆除大银行将是坏政策，因为这些银行将雅法在全球资本市场中与他国银行相竞争，并在任何情况下拆分银行将被认为是不可能的。因此更好的监管是正确的。奥巴马政府的主要政策制定者相信更好的管理，而不是拆分。该现象一方面表明综合化经营模式具有较强的抗风险能力，在一定程度上可以促进金融业的稳定。另一方面美国最新金融监管法案中把金融控股公司和大型集团的监管上升到保护投资者、维护市场秩序和金融稳定的高度加以权衡的现象诠释了避免金融控股公司的负面影响是值得关注的。
　　
　　一、提升金融业竞争力：我国金融控股公司存在的必要性分析
　　
　　我国对金融控股公司的法律界定并不明确，但通常认为金融控股公司是以控股公司形式存在，主要资产分布在银行、证券、保险两个以上金融领域的企业集团。金融控股公司是我国金融业向综合经营发展的主要形式。
　　分业经营与综合经营模式的具体选择，对于金融机构来说主要从是否有利于提高自身效益来考虑。但在国家层面上采取鼓励抑或限制的态度和政策，则从金融安全和提高金融业的国际竞争力加以考量，采取什么样的组织形式有利于增强金融业的整体竞争力和确保国家金融安全，政府就会制定相应的法律和政策来推动该组织形式的发展和推广。金融业组织形式的调整方向应该是为增强国家整体金融竞争力提供一个良好的微观基础，以确保在维护本国金融安全的前提下参与竞争，维持本国经济的强势地位。由于一国金融机构的综合竞争力是衡量一国金融是否强大和安全的重要标志。因此，通过金融业组织形式的调整实现竞争力的提升就成了人们的现实选择。如台湾2000年修正《银行法》并通过《金融机构合并法》允许银行、保险与证券合并，2001年实施《金融控股公司法》，金融机构朝股权集中化、组织大型化、经营多元化等方向发展，创造规模经济与范畴经济。台湾迅速修改法律向金融业综合经营方向发展，根本原因就是提高其金融机构的竞争力。
　　而金融危机中各类金融机构的不同表现也充分说明了综合化经营仍是金融业发展的主要方向。首先，金融控股公司实行的集团混业，有利于范畴经济(Eco-nomics of Scope)的达成，可以开展多种金融业务，促进金融机构竞争力的全面提高，其次，金融控股公司内部依然是分业经营，各个子公司独立运作，经营不同业务，分业监管体制依旧会起到作用，在一定程度上有利于防范金融风险，维护金融安全。我国金融控股公司已处于大发展阶段，但欠缺相应的法律规范与有效的法律监管。因此，给予金融控股公司相应的政策和法律支持，以提升我国金融机构的竞争实力，但对其发展中的负面效应也要充分认识和有效规制是我们当前的必要选择。
　　
　　二、充分认识局限性：金融控股发展的负面效应分析
　　
　　(一)金融控股公司发展中可能产生垄断规模
　　我国目前的金融控股公司主要有四种类型：一是以金融机构身份同时控制着银行、证券、保险、信托等机构的金融集团，如中信、光大、平安等；二是国有商业银行通过在境外设立独资或合资投资银行向金融控股集团转变；三是产业资本控股银行、证券等多类金融机构的企业集团；四是地方政府通过控股的城市商业银行、信托公司、证券公司等组建的金融控股公司。
　　金融控股公司有利于实现金融业的规模经营，但规模不是越大越好，综合化经营虽会带来规模经济和范围经济效应，但当规模和范围超过临界值时，反而会出现负效应。美国次贷危机中受损失较大的金融机构都是超级金融机构，当规模和范围超过临界值时，风险管理不能适应规模和范围的扩张，最终导致经营风险大幅度增加。
　　
　　(三)金融控股公司发展中可能产生垄断行为
　　金融控股公司在发展过程有可能以牺牲社会福利和金融消费者利益为代价积极追求垄断利润，伴随金融市场集中度逐步提高，为降低运作成本，业务重叠的冗余人员将可能被辞退，基于金融业自身的特性与风险，若不对其实施的垄断行为与非正当关联交易严格监管，必会威胁国家经济安全。
　　金融控股公司有可能利用其垄断地位实施垄断行为主要有：金融控股公司母子公司之间在经营行为中的一致行动有可能构成反垄断中的共谋行为；金融子公司尤其是存款机构滥用安全网措施对其他子公司提供不符合标准或低于市场合理价格的资金援助；金融子公司拒绝对其他子公司的竞争对手提供金融产品和服务，联合抵制以确保其他子公司的市场优势；强制性搭售，即对锁定客户以提高融资成本或拒绝服务为要挟，要求其接受其他子公司的服务等。
　　
　　三、加强金融竞争性监管：规范金融控股公司发展的有效手段
　　
　　(一)美国最新监管改革法案的启示
　　世界性的金融危机再次引发了人们对金融秩序和安全性问题的关注。此次美国金融监管改革方案，创设了一个新的监管类别即一级金融控股公司(Tier 1FHC)。一级金融控股公司的认定，主要依据的因素有机构的倒闭将给经济及金融体系带来较大影响以及机构的规模等。改革方案强调一级金融控股公司应该受到比普通金融机构更严格、更审慎的监管。
　　美国2010年1月21日正式签署的《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》中有意重提金融分业，主要体现在“沃克尔规则”的相关内容中。该规则的目的是限制金融机构的过度扩张，巨型金融机构凭借其经营规模，不断追求高额垄断利润，高管获得巨额薪酬，最重要的是，在金融危机爆发时期，这些金融机构凭借对金融系统的威慑地位，轻易获得了政府的救助，损害了纳税人的利益。该法案还规定如果金融机构的规模和复杂性加大，引起金融系统风险增加，金融稳定监管委员会就可以向美联储建议，在资本、杠杆、流动性和风险管理等方面，对其施加更为严格的管制。可见，美国的金融监管改革法案充分凸显了竞争性监管的内容，对大型金融控股公司的规模进行控制，对其关联交易及相关垄断行为进行预防与规制，对于我国是很好的借鉴。
　　
　　(二)我国对金融控股公司的竞争性监管实践与构想
　　随着金融业发展阶段的不同，金融立法中所体现的监管理念也发生了变化。首先监管是基于金融安全            的目的，而后监管是为了提高资源配置的效率，最后是为了增强竞争力而进行金融监管。
　　金融控股公司的发展实践对我国现行金融分业监管框架提出了新要求，如果某一家金融机构的经营综合性金融产品或控股其他金融行业的机构，在现行分业监管框架下，通过金融监管联席会制度可以监管覆盖。但如果某家非金融机构控股金融机构，甚至金融资产占总资产比例超过50％，就可能出现监管真空，即缺乏对金融控股公司的监管主体。按照我国《商业银行法》的规定，商业银行不得投资证券、保险业，这是出于风险控制考虑对商业银行综合经营作出的限制。但是我国相关法律规定并没有禁止银行、证券、保险等不同金融机构拥有共同股东。现实中出现了很多商业机构投资金融业进行控股的模式。这些公司事实上已经控制了金融业子公司，而母公司却不属于金融机构，从而游离于金融监管之外。对此问题是亟待解决的，需要明确对于金融控股公司的监管主体与监管职责，才能使其规范化发展。
　　对此，笔者认为赋予中国人民银行统一的监管职权，在金融监管职权中增加一些反垄断规制的监管内容，可以有效起到对金融控股公司反垄断执法与金融监管有效协调的作用与效果。从制度上强化央行信息的可获得性，让央行对金融控股公司进行监管，赋予央行消费者保护功能，是在现有监管框架下强化央行信息可获得性的有效措施。
　　
　　四、有效的反垄断执法：克服金融控股公司负面效应的保障
　　
　　在对金融控股公司的垄断状态与垄断行为进行规制时，应把握好金融安全与金融效率的关系。对有利于经济发展的垄断规模及垄断行为适当给予宽容，重点规制与制止破坏正常竞争秩序与经济与金融发展的垄断行为。
　　
　　(一)对金融控股公司的市场准入的反垄断规制
　　科学的金融控股公司准入与退出制度，一方面应该保留一定程度的特许权价值，使金融控股公司管理人员为保持特许权而稳健运行；另一方面，还应考虑准入与退出监管的适度性，要避免进入门槛过高导致垄断和竞争不足，还要利用适当的退出机制实现金融控股结构的动态优化。因此，通过反垄断执法机构和金融监管机构的通力合作，从市场准入阶段或金融控股公司发展的过程中加强对金融控股公司的规模控制，避免出现金融机构的“太大不能倒”是极为必要的。
　　对此问题，台湾《金融控股公司法》规定主管机关对于金融控股公司之设立构成《公平交易法》的事业结合行为，应经行政院公平交易委员会许可，因金融控股公司之设立可能对整体金融事业产生限制竞争或不公平竞争之问题，对于金融市场竞争程度之影响，除金融主管机关意见外，更应纳入公平会之专业意见。
　　这样的规定是非常值得我们借鉴的，我国金融控股公司处于大发展阶段，亟需从源头上对金融控股公司加以有效控制。笔者认为对于一般规模的金融控股公司的成立可以由金融监管机构进行准人监管，而对于规模较大的金融控股公司的成立还应参考反垄断执法机构的意见。具体的规模把握可以参考《国务院关于经营者集中申报标准的规定》和《金融业经营者集中申报营业额计算办法》的规定。
　　
　　(二)对金融控股公司垄断规模的规制
　　我国《反垄断法》规定经营者集中有下列情形之一的，可以不向国务院反垄断执法机构申报：参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产的；参与集中的每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产被同一个未参与集中的经营者拥有的。反垄断法意义上的经营者相互之间不存在控制关系或共同被控制关系。相互之间具有控制关系或共同被控制关系的经营者之间的集中可以被看做一个集团内部的结构调整，并不会对整个市场的结构造成影响。除此之外，我国《反垄断法》中没有对金融控股公司反垄断规制的明确法律规定。
　　很多国家的做法都是当金融机构并购时需要进行特别竞争评估和合理原则的相关分析，力求能较为准确的判断该项集中案件是否会使其获得垄断地位，是否会对市场竞争造成损害。如美国的一些立法甚至规定了金融机构通过并购所获得的市场份额的上限。对此问题，我国台湾地区和韩国的规定也值得我们参考。台湾金融控股公司的设立如符合《公平交易法》的规定，应经行政院公平交易委员会的许可，公平交易委员会依据《金融控股公司结合案件审查办法》，对金融市场竞争程度的影响和整体经济利益及公共利益的影响进行审酌，如相关市场金融商品和服务的互补性和替代性，结合后相关地理市场的竞争减损程度、相关市场的市场进入障碍情形，相关金融商品或服务的价格及品质提升情形，相关金融商品或服务的地理便利性和种类选择性、金融产业主管机关的相关政策等。
　　韩国《金融控股公司法》原则上禁止设立孙公司，除非是与子公司业务有紧密联系的金融机构或与金融业密切相关的一般公司，之所以这样规定，是为了防止金融控股公司的规模过度扩张，形成垄断。执法中的做法是金融监管委员会在审核金融控股公司的设立申请时，对于涉及《限制垄断及公平交易法》中规定的内容，应事先与公平交易委员会进行协商。
　　长期以来，许多地方性的金融机构都存在资产质量不高的问题，通过组建地方性的金融控股公司，将区域内的金融机构重新整合作为一个整体，是有利于与区域外或外资金融机构展开竞争的。即中小金融机构之间的整合，提高了对目前占主导地位金融机构的竞争能力；但大金融机构之间的联合，就可能进一步巩固其主导地位，对于经营者之间的并购，我国《反垄断法》表述为经营者集中。控制经营者集中制度的目的是保持市场的竞争性，防止经济力量的过度集中。对于金融控股公司是通过经营者集中的方式成立的或扩大规模的，有待反垄断执法机构加强执法，适度控制其垄断规模，对于建立金融业的公平竞争机制具有重要意义。
　　
　　(三)金融控股公司内部利益冲突导致的垄断行为规制
　　对金融控股公司内部的反垄断法规制，除依据反垄断法进行系统有效规制之外，还应修改《证券法》，就如何隔断金融控股公司成员间的风险传递而在其间建立有效的防火墙制度作出明确规定。金融危机中，花旗银行和美国银行在表外业务进行总值2500亿美元的抵押贷款支持证券投资，使用的资金一部分就是来自于居民的储蓄存款，最后的损失却是政府及纳税人买单。为改变这种状况，美国金融监管法案中“沃克尔规则”的内容之一就是为实行混业经营的金融机构或金融控股公司设置严格的防火墙，限制大型金融机构的投机性交易。
　　但由于金融控股开展经营活动和竞争是许多机构合作完成，在垄断行为的认定上或其他违法行为的认定上比单一金融机构的认定更为复杂。且由金融控股公司控制完成的竞争行为与现行法律规定的行为模式并不能完全一致。基于这些特点，反垄断执法机构在对金融控股公司垄断行为的认定有时雅法直接套用反垄断法或相关法律规定的模式，不得不通过复杂的法律推定或借助合理原则的认定，将反垄断法的法律理念、价值判断、法律规则和金融控股公司具体的行为方式结合起来综合判断得出一个结论。可见，对金融控股公司或银行控股公司的反垄断执法比一般的主体反垄断执法更为复杂，难度也更大。
　　因此，随着我国反垄断执法的不断推进，与反垄断法有关的配套规则也不断完善，需要进一步完善对金融控股公司垄断行为的规制。我国《反垄断法》规定“垄断行为包括：经营者达成垄断协议；经营者滥用市场支配地位；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”但规定太过原则化，在实践中不具有可操作性。为了让法律不至于成为空文，需要通过各种各样的实施细则、配套规则来完成原则性法律的“具体化”。
　　
　　五、结语
　　
　　随着后危机时代各国对金融业的安全与稳健发展的重视，以及加强本国金融机构竞争实力的考量，金融业综合经营的发展方向雅法逆转。基于我国金融业发展的现状可以看出金融控股公司是综合经营的主要形式。因此，加强对金融控股公司的监管与垄断规制，是促进我国金融业健康发展的重要环节。
　　            
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