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【内容【摘要】】在社会转型加速和社会矛盾凸显的新形势下，我国目前行政争议的数量逐渐增多，情况也呈现越来越复杂的趋势。因此有效化解社会矛盾，探讨建立行政诉讼和解机制就显得十分必要。而协商民主的公共协商、能力平等的基本理念正好为行政诉讼的和解制度提供了理论和价值基础。
【关 键 词】协商民主 行政诉讼调解
一、建立我国行政诉讼和解制度的必要性
我国行政诉讼法第50条明确规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。同时又在第67条第3款中规定，行政赔偿诉讼可适用调解。这一条款明确规定了我国行政诉讼不适用调解原则。同时受制于“行政公权力不得处分”理论，行政诉讼不适用调解的原则在理论上不断得到强化，使得大多学者对构建行政和解机制抱着反对的态度。但是，在大力提倡加强调解工作，最大限度实现法律效果与社会效果、法律效果与政治效果有机统一，积极构建社会主义和谐社会的今天，随着构建社会主义和谐社会的深入开展，以协调和解的方式解决行政争议，已成为法院行政审判工作的中心任务。
最高人民法院于2007年1月15日发布的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出了探索行政诉讼和解制度的要求。该要求指出，为落实党的十六届六中全会的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的进程中，强化诉讼调解，完善多元化纠纷解决机制有着深远的意义。同时，坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则，加大通过调解方式解决纠纷的比重，引导当事人在自愿互让的基础上，达成协议，减少当事人之间的对抗；拓宽诉讼调解的适用范围，探索行政诉讼和解制度，推行执行中的和解。各级人民法院应当根据法律以及司法解释的规定，按照“公正司法，一心为民”的要求，密切结合本地实际情况，积极探索诉讼调解机制创新，完善诉讼调解制度，创新调解方法，提高调解艺术，全面推动诉讼调解工作发展。2008年2月1日最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》施行，其明确提出各级人民法院执行撤诉规定应当以依法妥善处理行政争议为目标。要求各级人民法院要通过认真执行撤诉规定，积极探索协调解决行政争议的新机制。提倡和鼓励双方当事人通过合意协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案。
二、协商民主理论下的行政诉讼和解制度的正当性理论基础
20世纪80年代，协商民主理论就表现出对可行性问题越来越多的关注。[1]1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫・毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主（Deliberative democracy）”一词，他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。到了20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注，大大促进了协商民主理论的发展。其实，协商民主可以说是一种观点的复兴，因为早在古希腊城邦政治，以及伯克、密尔的政治理论中都能找到协商民主理论的痕迹。[2]协商民主，简单的说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公民对策和政治生活。[3]它是一种能够有效回应文化间对话的某些核心问题、理解多元文化社会的具有巨大潜能的民主治理形式，尤其强调对于公共利益的责任、推动政治话语中的相互理解、识别所在政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的有约束力的政策。[4]总之，协商民主作为当代的一种复兴的民主范式，通过面对面的交流形式，不但扩大公民参与政治生活的范围以及强调自主平等的对话，能够修正传统民主模式的缺陷与不足，真正让民主成为一个连续的以及富有创造性的过程。
1、公共协商――协商民主的核心
协商，在亚里士多德看来，是典范性的践行政治美德和进行自治的活动。在协商民主理论中，公共协商作为协商民主的核心，它主要的目标是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策，而不存在特殊成员的利益具有超越其他任何公民利益的优先性。同时，公共协商是一种带有很强目标性的对话，它要通过解决问题或消除冲突来克服问题的情形。那么反映到行政和解领域，也就是行政主体和行政相对人能实现对话机会，进行公共协商，而且非因不公平的劣势地位而无法实现参与。
成功的行政和解是与高度发展的交流能力密切相关的，正如西蒙所认为的，讨论是消除有限理性影响的一种方式，通过讨论而集中有限理性，可以增加做出最佳选择的几率。行政主体与相对人的对话实质上是交换理性对话的过程，其目的在于解决那些只有通过双方间的协作与合作才能解决的问题情形，也就是正式通过对话机制，一方面能够使传统的行政权由封闭、独语、霸权性质的强制权力，变为开放、对话、友好性质的以人为本的沟通协商系；另一方面能通过赋予相对人参与和理性争辩的机会和条件，改变传统行政那种简单化的命令―服从模式。
同时，行政和解虽然在表象上是一种对话形式，实质上可以看成是一种共同的合作性活动，因为在此过程中行政主体与相对人不是领导和被领导或者是服务和被服务的关系，两者是在对等的公共协商基础上的互动，并依靠行政主体和相对人的共同理性与信息来推动和解的科学化与合法化。在公共协商过程中，对于行政主体而言，能培养一种“公共行政的精神”，打破公共政策是封闭的系统的错误意识，重视公民参与；对相对人而言，能培养其自身素质，提高对信息的掌握程度、理解程度及对政策过程的影响，培养自身的宽容、理性、公益心和公共精神，实现实质性的参与，有利于增加对政府的信任和理解。因此，在公共协商的过程中，行政主体和相对人能够形成一种互惠关系，能够加强公民与相关问题、制度和政治体系之间的联系；能够有效维护公民个人以及共同体的利益；能够促进政府官员重新评价自己的公共政策，重新思考日常活动和管理决策的过程，从而能够有效预防日常管理危机和僵局。
2、能力平等――协商民主的根本特征
协商民主理论的根本特征是能力平等，即“capacity equality”。詹姆斯.博曼认为，合法决策在两种意义上需要平等：第一，公民必须是平等的；第二，他们的理由必须给予平等的重视。[5]由于在协商决策模式中，如果缺乏平等能力，那么得到公平合法的协商结果的可能性就会很低，因此，协商民主平等和理性对话的内在特质可以使得行政主体与原告之间建立平等的话语机制，从而真正实现行政主体与原告的平等交流、对话，即他们在协商过程和影响决策的机制中的发言权是平等的，在协商中他们拥有同样的地位和有效的发言权，都有同等权利共同参与到影响他们走向的协商和和解结果。
但是在现实中，行政主体与相对人往往处在公共能力和机能不对称的地位，也就是相对人先天处于“协商不平等”的位置中，这种不平等往往体现在机会不平等、资源不平等和能力不平等三个方面，他们影响着双方进入行政诉讼领域的途径以及参与能力和机会的运用，由此，公民的力量尤其显得卑微渺小，声音更是微不足道。同时，行政主体凭借其天生的优势和拥有的物资、人际关系等资源来在行政诉讼中往往已经抢先一步赢得“话语权”，因此，相对人常常别无选择，不得不服从并且畏惧于行政机关。
在能力平等观点影响下，即使对立双方的讨论观点都应该能被仔细倾听，并且每一方都有机会回应对方。也就是说，行政主体和行政相对人应该获得同样的信息，出席并参与到协商过程中。他们不应该只是倾听而应该参与其中，使每个人都相信自己个人的意见会受到重视，在相互尊重的氛围中讨论问题，并尝试找到共同点。同时，协商民主理论还要求公民参与必须基于其与行政官员和技术专家的平等。在实践中，这意味着所有政策协商的参与者都有确定问题、争论证据和形成议程的同等机会。那么在和解地位上，相对人与行政主体在协商过程中，就不能只偏袒处于公权力地位且有机会获得特殊信息并且占有大量社会特权地位的行政主体，而应该是行政主体建立了对相对人的充分理解和承认资源的合理分配。尤其是，决策过程应该在实施和分析性问题上为他们提供教育和准备的机会。因此，行政主体和相对人作为协商对话的参与者，其平等地位有助于打破长期存在的政策僵局，这种横向而非垂直的、自上而下的制度能获得更好的结果，并有助于促进相关政策的变革。
改革开放以来，随着社会主义市场经济机制的建立和不断完善，新的利益阶层和组织群体的不断涌现，经济、社会、文化、科技等各方面的发展使得协商民主的存在和发展具有更重要的现实意义。将协商民主理论运用到行政和解领域是一个全新的视角，行政主体和行政相对人二者通过平等自愿对话实现偏好转换来解决行政争议，而协商民主的价值即公共协商、能力平等的基本理念正好为行政诉讼的和解、调解制度提供了理论和价值基础。其实，行政和解更应该是一种面对面的交流形式，它应该强调理性的观点和说服，而不是基于行政主体处于优势地位的操纵、强迫和欺骗，而应是在交流过程中，双方忠于交流的理性和公正的价值，通过平等自由的交流消除分歧从而做出最佳选择，进一步化解纠纷，化解社会矛盾。
参考文献：
[1]James Bohman,“The Coming of Age of Deliberative Democracy”,Journal of Political Philosophy(1998)4,pp.418-443;Simone Chambers,“Deliberative Democracy Theory”,Annual Review of Political Science(2003),pp.307-326.Bruno Lasker,Democracy through Discussion(New York:Wilson,1949);John Dewey,The Public and Its Problems Athens,Ohio:swallow,1954.
[2]陈家刚.协商民主.[M].上海:上海三联书店,2004（2）.
[3](美）博曼、雷吉主编，陈家刚等译.协商民主：论理性与政治.[M].北京：中央编译出版社，2006（1）.
[4]陈家刚.协商民主.[M].上海：上海三联书店，2004（7）.
[5](美）詹姆斯.博曼,（美）威廉.雷吉，陈家刚等译.协商民主：论理性与政治.北京：中央编译出版社，2006.（237）.
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