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【摘要】：该研究采用中国六个省所有县级义务教育阶段学校层面数据，全面评估了“新机制”政策对城乡义务教育阶段学校教育财政资源均衡配置的影响。研究结果发现，改革虽没有改变义务教育阶段城乡间学校教育财政资源非均衡配置的现状，但在缩小城乡义务教育阶段学校财政资源配置差距方面仍取得了一定的效果。“新机制”政策需进一步加大对农村以及中、西部地区义务教育阶段学校资金转移支付力度，同时强化对地方政府义务教育经费投入问责，以促进城乡义务教育阶段学校财政资源均衡配置，实现义务教育均衡发展。
【关键词】：“新机制”政策；城乡；义务教育；财政资源；均衡配置
中图分类号：G522.3 文献标识码：A 文章编号：1004－9142(2011)05－0044－09
一、引言
由于历史、社会经济发展和政策的原因，在我国的义务教育发展进程中，公共教育资源在区域间、城乡间、学校间、社会不同群体间的配置并不均衡，影响了教育公平和社会公平，成为社会各界关注的热点。为此，我国政府制订了一系列政策以促进义务教育均衡发展，其中一项重要的政策是2005年年末国务院下达的关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知(后文简称“新机制”政策)，该政策按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中、西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。该政策从200 年农村中小学春季学期开学起在西部实施，2001年扩展到全国。
“新机制”政策的主要目标是解决农村义务教育投入不足问题，巩固“普九”成果。同时其依据现实国情设计的“分地区、分项目、按比例分担”的实施方案，也兼顾了促进义务教育资源均衡配置的目标。截至目前，已有许多研究表明“新机制”政策的实施有效地缓解了农村义务教育投入不足，但鲜有实证研究评估“新机制”政策对我国义务教育资源均衡配置的影响。因此，本研究试图分析“新机制”政策对城乡义务教育财政资源均衡配置的影响，讨论其政策效果，期望能为我国政府制订义务教育均衡发展的相关政策提供参考依据。
二、文献综述
随着90年代以来我国城乡义务教育不均衡问题的日益凸显，许多学者对该问题进行了理论和实证的研究，得出了许多有价值的结论。本研究着重关注“新机制”政策对城乡义务教育资源均衡配置的影响。张力和李孔珍通过对全国2001～200 年义务教育生均预算内经费变化情况分析，发现“新机制”政策缩小了城乡差距和区域差距。范先佐和付卫东通过对中西部部分县市的调研，发现“新机制”政策的实施大大改善了农村中小学的办学条件，缩小了城乡义务教育差距，促进了城乡义务教育的均衡发展。薛海平和王蓉运用200 年、2001年的调查数据分析得出东、中部义务教育财政资源和教师资源配置非常不均衡，但在2001年春季学期实施“新机制”政策后，城乡义务教育经费投入差距有了明显缩小。孙志军、杜育红、李婷婷基于2004～200 年广西、湖北、浙江三个省的学校和县级层面的数据，对“新机制”政策的增量效果和分配效果进行经济计量分析发现，改革提高了义务教育经费中来自财政拨款部分资金的水平和分配的公平程度，改革前获得财政拨款资金较少的学校在改革后财政拨款明显增长，然而改革对于经费总量都没有产生明显的效果。研究还显示，改革对财政投入的增量效果在原来经济水平低、财政能力低、区域面积大的县效果更好。
概括说来，目前我国学者关于“新机制”政策对义务教育资源均衡配置影响的实证研究比较缺乏，许多研究表明“新机制”政策的实施有效缓解了农村义务教育投入不足问题，但鲜有实证研究评估“新机制”政策的实施对我国义务教育资源均衡配置的影响。已有的几项研究也不够系统和深入，没有全面、深入评估“新机制”政策对全国、区域间、县域间三个层面的城乡义务教育财政资源均衡配置的影响。此外，以往的义务教育资源均衡配置研究在指标的选取上，或从教育经费收入的维度，或从教育经费支出的维度展开分析，而教育经费由收入和支出两部分构成，有必要从这两个维度展开考察。因此，本研究将从教育收入和支出两个维度，全面分析“新机制”政策对全国、区域间和县域间的城乡义务教育财政资源均衡配置的影响。
三、数据与方法
本研究选取200 年、2001年中国东部浙江、山东，中部河南、湖南和西部甘肃、贵州六省县级义务教育经费统计数据，采用统计描述、基尼系数对其进行全国、区域间、县域间三个层面的分析。在指标方面，教育经费由收入和支出两部分构成，由于现有数据比较全面，本研究可以从收入和支出两个维度全面进行考量。本研究将教育收入细分为教育总收入(由预算内收入和预算外收入构成)、预算内收入(主要包括教育事业费拨款、科研经费拨款、基建拨款、其他经费拨款)、预算外收入(主要包括教育费附加征收，集、捐资助学收入，勤工俭学收入和学杂费等)三个具体指标，其中预算内收入为政府的财政拨款，可以测量出政府投入在整个义务教育投入中所占的比重。而将教育支出细分为教育总支出(由事业性经费支出和基建支出构成)、事业性经费支出(包括人员经费支出和公用部分支出)、基建支出三个具体指标。需要指出的是，尽管西部是从200 年开始实施“新机制”政策，东、中部是从2001年开始实施“新机制”政策，但由于本研究的数据样本大部分来自于东、中部地区学校，为了方便比较分析，本研究统一以200 年、2001年作为“新机制”政策改革前后两年，这并不会对研究结论造成较大影响。
四、“新机制”政策对全国义务教育财政
资源城乡均衡配置影响分析
(一)“新机制”政策对全国小学财政资源城乡均衡配置影响
通过对小学教育收入和支出经费各项指标的城乡差距比较(见表1、图1)，可看出：
第一，2001年，小学的收入指标中，生均教育总收入城市高于农村，生均预算内收入农村明显高于城市，生预算外收入城市明显高于农村。从200 年到2001年小学教育收入经费指标城乡差距的变化趋势来看，生均教育总收入的城乡差距略微缩小，生均预算内收入农村高于城市的幅度更大，生均预算外收入的城乡差距明显拉大。
第二，2001年，小学的支出指标中，生均教育总支出和生均事业性经费支出城市均明显高于农村。生均基建支出城市略微高于农村。从200 年到2001年小学教育支出指标城乡变化趋势来看，生均教育总支出和生均事业性经费支出城乡差距均明显拉大，生均基建支出这一指标城乡差距略微扩大，变化不明显。
(二)“新机制”政策对全国初中财政资源城乡均衡配置影响
通过对初中教育收入和支出经费各项指标的 城乡差距比较(见表2、图2)，可以看出：
第一，2001年，初中的收入指标中，生均教育总收入和生均预算外收入城市明显高于农村，生均预算内收入一项，城市略微高于农村。2001年较200 年，初中生均教育总收入的城乡差距明显缩小，生均预算内收入从农村略高于城市变为城市略高于农村，生均预算外收入城乡差距有所缩小。
第二，2001年，初中的支出指标中，初中生均教育总支出和生均事业性经费支出，城市均明显高于农村，生均基建支出城市略高于农村。2001年较200 年，生均教育总支出和生均事业性经费支出的城乡差距略为拉大，生均基建支出的城乡差距略为缩小。
五、“新机制”政策对区域间义务教育
财政资源城乡均衡配置影响分析
(一)“新机制”政策对区域间小学财政资源城乡均衡配置影响分析
1.小学生均教育总收入
(1)2001年，东部小学生均教育总收入城市明显高于农村，西部次之，中部城市略高于农村。(2)2001年较200 年，东、中、西部小学生均教育总收入城乡差距均有所拉大(见表3)。
2.小学生均预算内收入
(1)2001年，东、中部小学生均预算内收入，农村明显高于城市；西部，城市略微高于农村。(2)2001年较200 年，东、中部生均预算内收入农村高于城市这一趋势更为明显，西部由农村略高于城市转变为城市略高于农村(见表4)。
3.小学生均预算外收入
(1)2001年，东部农村小学生均预算外收入远远低于城市，中部农村明显低于城市，西部农村略高于城市。(2)2001年较200 年，东部小学生均预算外收入城乡差距进一步拉大，中部由农村略微高于城市转变为城市明显高于农村，西部仍然是农村略高于城市，城乡差距变化不大(见表5)。
4.小学生均教育总支出
(1)2001年，东、中、西部小学生均教育总支出城市均高于农村，中部城乡差额最大，其次为东部，西部差额最小。(2)2001年较200 年，东、中、西部城乡差距均有所拉大，中部城乡差距大幅拉大(见表 )。
5.小学生均事业性经费支出
(1)2001年，东、中、西部小学生均事业性经费支出城市均高于农村，中部城乡差额最大。(2)2001年较200 年，东部城乡差距明显拉大，中部城乡差距大幅拉大，西部城乡差距略为拉大(见表1)。
.小学生均基建支出
(1)2001年，东、中部小学生均基建支出城市均高于农村；西部农村略高于城市。(2)2001年较200 年，东部城乡差距有所缩小，中部由农村高于城市转变为城市高于农村，西部农村仍然高于城市，但幅度有所减小(见表8)。
(二)“新机制”政策对区域间初中财政资源城乡均衡配置影响分析
1.初中生均教育总收入
(1)2001年，东、中、西部初中生均教育总收入城市均大幅高于农村。(2)2001年较200 年，东部初中生均教育总收入的城乡差距有所缩小，中、西部城乡差距均有所扩大，中部尤为明显(见表9)。
2.初中生均预算内收入
(1)2001年，东部初中生均预算内收入城市略高于农村，中、西部初中生均预算内收入城市均明显高于农村，西部城乡差距大于中部。(2)2001年较200 年，东部初中生均预算内城乡差距由农村高于城市变为城市略高于农村，中部初中生均预算内收入由农村高于城市变为城市高于农村，西部城市仍然高于农村，城乡差距有所拉大。(见表10)
3.初中生均预算外收入
(1)2001年，东部初中生均预算外收入城市远高于农村，中、西部初中生均预算外收入城市明显高于农村。(2)2001年较200 年，东部城乡差距明显缩小，中部略为缩小，西部有所扩大(见表11)。
4.初中生均教育总支出
(1)2001年，东、中、西部初中生均教育总支出城市均明显高于农村。(2)2001年较200 年，东部城乡差距有所缩小，中、西部城乡差距有所扩大(见表12)。
5.初中生均事业性经费支出
(1)2001年，东、中、西部初中生均事业性经费支出，城市均明显高于农村。(2)2001年较200 年，东、中、西部城乡差距都有所扩大，中部最明显，东部次之，西部变化幅度最小(见表13)。
.初中生均基建支出
(1)2001年，东、中、西部初中生均基建支出城市均高于农村。城乡差距不大。(2)2001年较200 年，东部城乡差距明显缩小，中部也有所缩小，西部由农村高于城市转变为城市高于农村(见表14)。
六、“新机制”政策对县域间义务
教育财政资源城乡均衡配置分析
基尼系数是20世纪初意大利经济学家基尼根据洛伦茨曲线设计的判断收入分配平等程度的指标。收入分配越是趋向平等，基尼系数就越小，反之，基尼系数就越大。联合国有关组织规定：基尼系数若低于0.2表示收入绝对平均；0.2－0.3表示比较平均；0.3－0.4表示相对合理；0.4－0.5表示收入差距较大；0. 以上表示收入差距悬殊。目前，基尼系数越来越多地应用于对教育公平程度的测量，本研究将运用这一指标来衡量我国义务教育县域问财政资源城乡配置的均衡程度。借鉴收入分配指标的基尼系数划分思想，本研究将200 年、2001年各项指标的所有县域城镇及农村教育经费数据按从低到高划分为10个组，分别计算得出各项指标的基尼系数。这些指标基尼系数的大小直接反映了县域间义务教育阶段城乡财政资源配置的均衡程度。
2001年，小学生均预算内收入基尼系数在0.2到0.3之间，表明县域间小学阶段的生均预算内收入分配处于比较平均的状态，初中的生均预算内收入基尼系数处于0.3到0.4之间，表明县域间初中阶段的生均预算内收入分配相对合理；县域间小学和初中的生均教育总收入基尼系数也均处在0.3到0.4之间的相对合理状态；小学和初中的生均预算外收入基尼系数均大于0. ，表明县域间义务教育阶段预算外收入差距悬殊。2001年较之200 年，除生均预算外收入外，各项收入指标的基尼系数均有所缩小，特别值得一提的是小学的生均预算内收入基尼系数由200 年的相对合理状态转变为2001年的比较平均状态。
2001年，县域间生均教育总支出和生均事业性经费支出的基尼系数，小学和初中均处在0.3到0.4之间的相对合理状态。2001年较之200 年，县域间小学的生均教育总支出基尼系数和生均事业性经费支出基尼系数略微扩大，县域间初中的生均教育总支出基尼系数和生均事业性经费支出基尼系数有所缩小，但变化都没有超出0.3到O.4的相对合理状态的范围(见表15，图3)。
七、主要结论与政策建议
根据上述实证分析，我们发现农村义务教育 经费保障“新机制”政策虽没有改变义务教育阶段城乡间学校教育财政资源非均衡配置的现状，但在缩小城乡间义务教育阶段学校财政资源配置差距方面仍取得了一定的效果。具体来说，本研究主要得出如下结论：
1.2001年义务教育阶段全国城乡间学校各项生均教育经费指标均存在较大的差距。具体来说，2001年，义务教育阶段城市学校生均预算内收入均低于农村学校，其原因可能与近年来我国各级政府义务教育投入上向农村学校倾斜政策有关；城市学校其它各项生均教育经费指标(生均教育总收入、生均预算外收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出、生均基建经费支出)均明显高于农村学校。
2.全国城乡小学生均教育总收入差距在“新机制”改革后有所缩小，城乡初中生均教育总收入、生均基建经费支出的差距在“新机制”改革后也有明显缩小。然而，全国城乡小学生均预算内收入、生均预算外收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出则在“新机制”改革后明显扩大，城乡初中生均预算内收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出的差距在“新机制”改革后也有所扩大，其原因可能在于尽管义务教育阶段农村学校上述指标在“新机制”改革后增幅较大，但城市学校上述指标在“新机制”改革后增幅更大。
3.2001年区域间义务教育阶段城乡学校各项生均教育经费指标均存在较大的差距。具体来说，除东、中部农村小学生均预算内收入明显高于城市小学外，各区域城市学校其它各项生均教育经费指标(生均教育总收入、生均预算外收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出、生均基建经费支出)均明显高于农村学校。东部初中生均教育总收入、生均预算外收入、生均教育总支出、生均基建支出城乡差距均有所缩小，而中、西部义务教育阶段学校生均教育总收入、生均教育支出、生均事业性经费支出城乡差距在“新机制”政策实施后均有所拉大，其原因可能在于尽管中央政府在“新机制”改革中努力缩小不同区域间义务教育阶段城乡学校投入差距，但由于不同区域间地方政府在义务教育阶段城乡学校投入上差距的继续拉大，进而导致了区域间义务教育阶段城乡学校生均教育总收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出差距在“新机制”政策实施后仍扩大。
4.2001年，义务教育阶段县域间除生均预算外收入外其它各项生均教育经费指标城乡差距较小，其原因可能在于“新机制”政策以及更早以前实施的“两免一补”政策对那些教育经费投入和支出水平较低的地区和学校最为有利，这部分地区和学校得到了更多的中央转移支付资金，从而缩小了与其它地区和学校的经费差距，该解释得到了孙志军、杜育红和李婷婷研究结论的支持。义务教育阶段县域间除生均预算外收入外其它各项生均教育经费指标城乡差距在“新机制”政策实施后有所缩小。
根据以上研究结论及讨论，本研究提出如下可供参考的政策建议以完善“新机制”政策，从而促进我国城乡义务教育阶段学校财政资源均衡配置，实现义务教育均衡发展：
1.各级政府尤其是地方政府需进一步加大对农村义务教育阶段学校资金转移支付力度，促进城乡义务教育阶段学校财政资源均衡配置。本研究的分析发现，“新机制”政策通过大力增加农村义务教育经费投入为城乡义务教育发展带来了一定程度的平等化效果，城乡小学生均教育总收入差距在“新机制”政策实施后有所缩小，城乡初中生均总教育收入、生均基建经费支出的差距在“新机制”政策实施后有明显缩小。虽然城乡学校上述指标差距仍然明显，但是如果没有“新机制”政策，城乡学校上述指标的差距会更大，因此该政策取得了部分成效。然而，城乡义务教育阶段学校生均预算内收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出等差距在“新机制”政策实施后有所扩大，表明政府在解决城乡义务教育学校经费投入差距方面还需继续努力。因此，各级政府应进一步加大对农村义务教育阶段学校资金转移支付力度，促进城乡义务教育阶段学校财政资源均衡配置。
2.中央政府需进一步加大对中、西部地区义务教育阶段学校资金转移支付力度，同时强化对地方政府义务教育经费投入问责，促进区域间城乡义务教育阶段学校财政资源均衡配置。本研究的分析也发现，“新机制”政策通过分地区、按比例承担经费的机制为区域间城乡义务教育发展带来了一定程度的平等化效果，但中、西部义务教育阶段学校生均教育总收入、生均教育总支出、生均事业性经费支出的城乡差距在“新机制”政策实施后均有所拉大，表明政府在解决区域间城乡义务教育学校经费投入差距方面还需继续努力。因为区域间城乡差距是一个跨省的问题，在这个问题上，中央政府需要发挥主要作用，坚持义务教育投入向中、西部地区学校倾斜，尤其是重点向西部地区学校倾斜。此外，一些研究表明，尽管中央政府为了缩小区域间差距在加大对中、西部地区义务教育资金转移支付力度，但这些地区中地方政府的义务教育投入并没有与中央同步增加，甚至产生了“挤出效应”现象，这是导致区域间城乡义务教育阶段学校经费差距明显扩大的重要原因。因此，中央政府需构建一个自上而下的义务教育经费投入监测与评价体系，强化对地方政府义务教育经费投入问责，以保证在中央政府转移支付增加的同时，地方政府也能够同时提高义务教育投入努力程度，实现区域间城乡义务教育阶段学校财政资源初步均衡配置。
3.政府可针对不同学校预算外收入水平，制定以均衡为导向的学校财政拨款政策，促进城乡义务教育阶段学校财政资源均衡配置。本研究的另一个发现是，我国城乡间义务教育阶段学校生均预算外收入存在较大差距，且差距在“新机制”政策实施后明显扩大。预算外收入是学校收入的重要组成部分，因此，我国城乡间义务教育阶段学校生均预算外收入的较大差距，也是造成城乡间义务教育阶段学校生均教育总收入存在较大差距的重要原因。因此，应强化义务教育投入中政府财政拨款的主渠道作用，规范学校预算外收入管理，将学校部分预算外收入项目归入预算内收入中，从而缩小城乡间学校预算外收入差距。此外，政府可针对不同学校预算外收入水平，制定以均衡为导向的学校财政拨款政策。对预算外收入较高的学校，适当减少预算内收入拨款的比例，而对于预算外收入较低的学校，则扩大预算内收人拨款比例，从而缩小城乡间学校教育收入差距。
责任编辑：子聿
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发表于 2020-8-11 00:45:10
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