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随着我国社会保障制度的建立和发展，每年筹集到的社会保险基金规模日益增大，社会保险基金累计结余也不断增加。如何用好管好社会保障基金，切实实现公共福利均等化，是国家和社会共同关注的大事，也是有效发挥审计治理作用，服务于民生的重要途径，本文从借鉴发达国家社会保障基金监管经验入手，探求提升社会保障基金审计质量，有效地发挥审计在社会治理中的作用的管窥之见，仅供商榷。
一、发达国家社保基金审计范围介绍
1?郾德国
采用风险导向的审计方向。最显著的特点是能够立足于对社会保障基金特有风险进行系统的分析和评价，并以此作为出发点，制订审计策略和与被审计对象状况相适应的多样化审计计划，把对社会保障基金风险的考虑贯穿于整个审计过程。由于社保基金审计往往受到一些固有风险因素的影响，如管理人员的品行和能力、行业所处环境、业务性质、容易产生错报的会计报表项目、或被挪用的资产等现象，而风险导向审计程序的设计和证据的选取都是建立在对全面控制测试的基础之上，这样可以在很大程度上降低审计风险，从而向政府和公众提供可供信赖的鉴证信息。
2?郾日本
日本政府审计组织是会计检查院，其中担负着社会保障基金审计职责的审计人员占会计检查院总体审计人员比例的10%。
会计检查院对各类社会保障基金支付的标准、支付的及时性、适当性进行审计。尤其重视对挪用基金和舞弊行为的审计，会计检查院从合规性角度出发，对社会保险基金的挪用和贪污进行检查，但是这种审计的量非常小，这是因为许多舞弊的情况是由内部审计发现的。刑法或其他法律对舞弊有严厉的处罚，而且，警察局和监察局也对舞弊行为进行调查。根据日本的《会计检查院法》第21条规定，被审计单位必须将会计犯罪和现金流失的情况立刻报告会计检查院。
3?郾瑞典
瑞典的社会保障审计由国家审计署下设社会保障基金财务审计司和社会保障基金绩效审计司两个机构来分别对社会保障基金的财政预算及财务审计和绩效审计进行监督。审计的主要内容包括基金的发放是否正确、经办机构的内控制度是否健全，计算机系统是否完善安全的运行，相关法规是否得到贯彻执行，以及业务工作是否符合工作程序等内容。最后由国家审计署提交审计报告，反映年度财务收支情况及存在的问题以及审计工作的开展情况和基金使用的效率和效益的情况。
4?郾英国
英国的社会保障审计由两个机构来负责。一是英国国家审计署。二是英国审计委员会，成立于1983年，属于非政府组织。英国的社会福利事业的审计主要是针对效果和效益进行。
英国主要采用绩效审计。在进行绩效审计前，对各个社会保障部门、机构的内部控制制度的设计与实施，非常重视，此外重点关注资金管理及使用的合法、合规性。目前，英国绩效审计一般分为四类：一是对严重的铺张浪费、效率或效益低下和控制薄弱的现象进行的检查；二是政府投资的重大项目、工程进行的调查，会涉及多个部门或单位，就其共性问题进行横向检查，比如，审计署曾经对几所接受政府资助的大学开展设备采购工作的绩效审计；三是对管理活动所进行的检查；四是其他较小规模的检查。有些检查可针对某一单位和项目，如英国国家审计署对某些医院建筑设施项目的绩效审计。
二、界定中国社保基金审计范围的构想
我国的社会保障基金审计工作，主要是围绕基金筹集、管理、使用和发放四个方面。
1?郾社保基金筹集审计。由于我国社会保障工作起步的比较晚，各项社会保障基金筹集和收缴工作处于初始形成阶段，有些社会保障基金收缴的依据还是政府的法规或部门的规章，加上有些审计人员社会保障观念不足，在审计时对欠缴漏缴各项社会保障基金的行为关注不够，使原本就感不足的社会保障基金，更加捉襟见肘。为此本文建议，今后一方面要加大社会保障意识的宣传，不但要让审计人员认清社会保障与民生审计的相互关系，更要让各单位、各部门的法人提高觉悟，关爱职工，增强社会责任理念，自觉履行社会责任，主动地完成各项社会保障基金缴纳任务。另一方面要加强业务培训，要让每一位审计人员清楚地掌握各类社会保障基金的筹集、收缴的运行流程。
我国社会保障资金的来源主要有三块。第一是公共财政资金。这里有两部份资金，一部份是本级财政预算拨款，另一部份是上级财政转移支付资金。审计时首先应注意这两部分资金的拨付时间与财政部门拨付的时间是否相符，有否晚拨或中途挪用搞其它经营性活动的情况。其次要审计本级财政拨款和上级财政转移支付的资金是否足额拨付到应有的账户。第二是职工个人和单位应缴存的保险金是否足额缴存到相应的社保基金账户。首先要注意审计应缴保险金的单位是否按职工人数、工资收入水平足额的缴存保险金，有否拖欠少缴或晚缴的情况，特别要注意审计有些资信差的单位有否把已提取的保险金挪做它用的情况。其次要审计行业主管部门或母公司有否以种种借口，集中下属公司或所属单位提取的社会保险金后，不及时向保险机构缴纳而挪作他用的情况。第三应审计向社会公众募集的资金是否足额收入相应的账户。这里边主要有三块来源，一块是经国家批准发行福利彩票的收入，另一个是临时募集的资金，再有一个是接收社会捐赠的资金和实物。首先要审计福彩发行收入扣除发行成本和彩民中彩收入后是否足额收入福彩收入账户。其次要审计社会各福利组织向社会募集的资金是否如实全部登记入账，收入专门账户。再其次应审计社会捐赠款物是否全部收入专门账户。接收捐赠资金、物品所使用的收据是否合规，接收手续是否完备，对接收的外汇捐赠是否及时结汇。对接收的实物是否合理地估价入账。在社会保障基金筹集审计方面我国审计机关的任务比发达国家繁重。发达国家的社会保障制度建立的比较早，社会保障的法律观念在人民中的烙印比较深，对违法行为的处罚也比较严厉，在社会保险金使用、发放中舞弊的情况少，因此中国审计机关面临的审计任务相对要多。
2?郾社保基金管理审计
社会保障基金管理审计包括存量审计和增量审计。在社保基金存量审计方面，由于我国社会保障制度运行的时间短，社会保障基金存量规模也比较小，再加上我国审计机关具有相当的财务收支审计的经验，因此在社保基金存量审计方面与发达国家审计比较，目前还看不出有什么明显的差距。
社保基金增量审计是指对社保基金运营的审计，由于发达国家社会保障制度建立的比较早，社会保障体系也比较完善，在社会保障基金运营方面有比较成熟的经验可供借鉴，然而在社保基金运营审计方面的经验却难以寻觅，但本文认为社保基金增量审计必将成为未来国家审计的一个增长点，应该有步骤、有计划地进行尝试。
从发达国家社会保障事业发展的历程来看，社保基金增量管理是社会保障事业发展历史进程中不可逾越的一道门坎，社会保障事业越发达，社保基金规模就越大，社保基金增量管理的担子也就越重，未来展现在审计面前的任务相应的就要增加。《中华人民共和国社会保险法》第82条规定：“任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉。……审计机关对属于本部门、本机构职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于本部门、本机构职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的部门、机构处理”。《中华人民共和国社会保险法》第80条规定：“社会保险经办机构应当定期向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计。审计结果应当向社会公开”。另外从国家层面已经允许社保基金在资本市场上的运营，社保基金增量审计任务必将成为未来审计工作的一个增长点，因此审计机关应该未雨绸缪，不断学习资本运营审计的知识和经验，以适应社保基金增量审计的需要。
3?郾社保基金使用效益审计
发达国家社保基金使用效益审计的历史比我国长，经验比我们多，从我国各级审计机关公告的审计结果来看，较多的审计机关还是围绕社保资金使用的合规性开展审计，但也有相当一部分审计机关已经对社保基金使用效益进行了关注和审计。但从总体上来看，我国的社保基金效益审计还处于研究探索阶段。有些审计人员和学者提出一些经济、效率指标对社保基金使用效率进行考核。如基金管理费用率指标：通过基金管理费用占社会保险基金收入总额的比例来衡量基金管理成本高低情况。基金结余率指标：通过社会保险基金历年滚存结余额占当年基金支出的比重，反映支付风险状况。这些探索都是积极可行的，但本文认为除了围绕社保基金自身特点设置考核指标外，还应该把社保基金置于公共资金使用范畴，增加社会效益考核指标，因为社保基金的使用是用来兴建公益性事业才投入的，如社会福利院，妇幼保健院、盲人学校等等。因此仅从经济效益考核是片面的，应引入社会效益的考核参数，才能客观公正的体现社保基金的使用效益。
4?郾社保基金发放审计
发达国家社保资金发放管理的比较规范，各国都致力建立一个完善的内部控制制度，从而保证各项社会保障计划准确而安全的运行。他们对受益人资格及基金支付的各个关键环节作出明确规定，审计机关也都注重审查社会保险资金管理部门的内控制度。此外，由于社会保障计划涉及社会各类人群、情况复杂多变，政府各管理部门之间的信息共享十分重要。而我国在这方面尚有许多不足之处，由于部门间信息不共享，出现了资金多头管理，重复申领、虚报冒领等问题，因此，便利、快捷、安全的信息传输系统和部门之间的合作精神是我国今后努力的方向。在未来的社保基金审计中，一是不能再局限于社会保险经办机构账目的审计，要深入到社保受益人和周边群众中进行调查，核查各受益人是否确实足额得到社会保险金。二是通过审计促进社保基金管理的公开透明，只有社会各界和老百姓了解社会保障的政策、各类保险的标准、申请、审批、发放的流程和程序，才能有效扼制营私舞弊行为。三是加强对社会保险经办工作内控制度的审核，督促各单位建立科学的内部控制制度，从申报、审批的源头把好关，社保基金流失的机会才能减少。四是信息资源共享，从当前的行政管理体制看要解决这个问题难度比较大，但首先可以从审计机关内部做起，负责社会保障审计的机构应主动地把所有管辖范围内具有普遍性的问题与其它处室沟通，如企事业单位欠缴保险费的问题，如果审计机关各个审计组在审计的时候都能带着这样问题进行检查，在国有企事业单位中堵住欠缴保费的漏洞还是能够做得到的。
（作者单位：长春工业大学）
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发表于 2020-6-27 17:43:51
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