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【摘要】农业科技服务体系为农村经济的发展发挥了巨大推动作用，但湘南山区农业科技服务体_系现行体系存在价值不大、农业从业人员素质偏低等问题。而农业的客观弱质性、财政投入严重不足等是造成这些问题的主要原因。因此，在政策取向上政府应注重转变观念并加强领导，正确界定农技机构职能，理顺管理体制，加强队伍建设，加大财政投入等。
[关键词]湘南山区；农业科技服务；体系建设
[作者简介]刘振华，中共郴州市委党校教务处副处长，副教授；钟志明，中共郴州市委党校党建教研室副主任，讲师；颜复文，中共郴州市委党校讲师，湖南郴州423000
[中图分类号]F121 [文献标识码]A [文章编号]1 12-2128(2011)10-0025-04
湘南山区位于南岭北侧山地丘陵区，与粤、桂、赣三省区相毗邻。行政区划上包括湖南省最南端的郴州市和永州市。区内地势参差，沟谷纵横，地表破碎，总面积约4.18万平方公里，其中山地占全区面积约 1％，丘陵地约占20.5％，而农业耕地集中的岗川、河谷地共约占18.5％。2010年，湘南山区第一产业增加值占生产总值的11.11％，高于同期全省的14.11％和全国的10.18％。农业在湘南山区经济发展和社会发展中占据着重要地位。
农业科技服务体系是指由服务于农业生产的各行业、部门、组织、集团等组成，旨在通过研发农业生产新科技，并使之转化为现实生产力的综合系统。高效推进农业科技服务体系建设，对于实现农业生产资源的优化配置，提高农业科研成果的转化率，推进农村小康社会建设具有重要的现实意义。
一、湘南山区农业科技服务体系建设存在的问题
湘南山区传统的农业科技服务体系是在计划经济体制下建立起来的、以农业科技推广为主的单一服务系统。它曾经为当地农业的发展作出过很大的贡献，但在新时期新环境下，其效果已乏善可陈，与“农业增产、农民增收”的要求还有较大的差距。
(一) 现行体系存在价值不大
湘南山区传统的农业科技服务体系基本由“六站二员”组成，即农技站、林业站、畜牧站、农机站、水管站、农经站、广播员和植保员。30多年来，该体系为农村经济发展、农民收入的增加作出了很大的贡献。然而，随着市场经济不断地发展，乡镇行政机构改革不断深化，农业科技服务体系遇到了前所未有的严峻挑战，导致了该体系的变迁。
2004年以来，湘南山区相继推进乡镇政府机构改革，“六站二员”存在行政管理职能和经营赢利行为并存等缺陷，被要求精简人员、转变职能，将赢利性经营从中剥离出去，“六站二员”被撤并，组建成乡镇农业服务中心，工作人员数量减少20％以上，被保留下来的人员全部属事业编制，其中 0％的人员属全额财政拨款(即吃财政饭编制)，40％的人员属于财政差额拨款编制和自收自支编制。这给传统体系造成巨大冲击，其存在价值大打折扣。
究其原因，一是现行的县、乡、村三级农业科技服务网络体系基本沿袭计划经济时代的管理链条。政府对基层农业科技事业单位时而条条管理，时而块块管理；时而“断奶”、自收自支；时而加强领导、增加编制；政出多门，经费不足，强行摊派，叫人雅所适从，造成基层科技人员人心涣散，人浮于事，科技服务效率大打折扣。二是科技人员对农民获得技术作用不大。农民所获取的技术主要来自邻里传播和广播电视，而科技人员传播的极少。三是科技服务部门技术传播的方式缺乏实践可操作性。技术人员采取亲自指导和下示范田操作等方式的很少。
(二) 农民整体文化素质偏低
湘南山区包括郴州市11个县(市、区)和永州市11个县(市、区)，区内总人口约1050万，其中农业从业人员约335. 5万，占总人口的31.91％；农业技术人员约1.18万。其中，未上学占 .3％，小学占39.4％，初中占48，25％，高中占5，8％，大专及以上占0.25％。农民对科学技术的接受能力一般，农民对农业科技的兴趣和需求不高。
(三) 农业技术人员素质不高
据统计，湘南山区共有农业技术人员11118人，其中，在农业生产经营单位中从业的8140人。按职称高、中、初级农业技术人员分别为1010人、3431人和1331人。农业技术人员和农民的比例为1：285。其中相当部分人员为了生计，在工作的--同时还兼有其他职业，很难全身心投入服务工作。
二、湘南山区农业科技服务体系存在问题的原因分析
湘南山区农业科技体系的问题缘于历史与现实的诸多复杂因素，主要原因有以下三个方面：
(一) 农业的客观弱质性和农民的组织化程度低。制约了农业科技服务体系创新
首先，在联产承包责任制的框架下，土地等重要生产资料归集体所有，这就使土地的流转、优化配置遇到了很多障碍，农业走不出狭小、分散经营的怪圈，因而也就不能形成规模经营，造成农业没有比较优势，具备客观的弱质性。不成规模的“小农经济”天然缺乏吸收新技术、新成果的强烈兴趣和欲望，难以形成对科技服务的有效需求，最终导致科技服务供给主体的惰性。其次，由于农民自由散漫的“马铃薯”特征，转型时期农民合作赖以发生的诚信社会基础弱化和可信赖的地方精英的流失，农民的组织化程度整体处于较低水平，在农业科技服务中失去了与各服务主体之间平等对话的权利，因而也就不存在博弈均衡。因此，在“科技兴农”口号提出多年后的今天，湘南山区能为农民真正提供科技服务的新型农业科技服务体系并没有构建成型。
(二) 经费严重不足，农业科技服务体系建设缺乏财力支持
随着农村税费改革和农业税的取消，在中央、省级政府的转移支付不足以弥补基层财政缺口的情况下(农业科技服务经费有名雅实)，为保证在编在岗工作人员基本工资和福利的发放，基层政府的理性选择是跑项目和从事经营性有偿科技服务以填补财政缺口，因而在为农民的公益性科技服务职能上既雅财力支持，也雅精力付出。且目前农村公益性科技服务的交易费用(时间耗费、劳动强度、工作环境等雅形成本)是相对高昂的，而监督基层政府是否进行有效的公益性服务的交易费用同样高昂，这直接导致基层政府搭便车行为的发生，再加上科技服务人员素质下降，最终造成农业科技服务公共产品供给的短缺。
科技服务不同主体与对象之间存在交易费用，由于其社会收益大于私人收益，造成企业在这一领域缺少激励因而成本主要由公共财政承担。在财政供养人员没有实质性减少，加上地方财政困难的实际状况下，各级政府不得不挪用本已捉襟见肘的科技服务费用。没有私人的积极参与，缺乏公共财政的支持，基层农业科技服务体系长期处于“线断、网破、人散”的局面。
(三) 农业从业人员自身素质偏低，严重束缚了农业的大发展
湘南山区农业从业人员中，只接受过初中 (含)以下教育程度的占93.95％。由于中小学教育中涉及农技知识的内容很少，再加上农民受教育年限少，农业职业教育普及率低，所以多数农民对农业技术的接受能力较弱，能够看懂农业科技书刊的人数不多，这就导致农村劳动力科技素质低，缺乏职业技术和技能。农村中普遍存在着“思想保守不愿用，没有知识不会用，怕担风险不敢用，缺乏投入不能用，农业比较利益低不想用”的“五不用”现象，大多数农民对农业新技术、新产品表现出消极的观望态度。还由于基层农技员的素质不高，不能满足日益增长的农民对科技渴求的需要，不能满足农民增收的需要。湘南山区农业从业人员的素质偏低，不仅束缚着农业科技服务体系的创新与发展，也束缚着整个农业的大发展。
三、湘南山区农业科技服务体系建设的对策建议
由于我国的农业科技服务体系依附于行政机构而设置，历次行政机构改革都不同程度影响了农业科技服务体系的存在形态。1999-200 年我国进行了力度最大、精简机构人员较多的地方机构改革，此后，湘南山区农业科技服务工作陷入了困境。新一轮农业科技服务体系改革要使整个系统活起来、服务能力高起来，既要跳出减机构、减人员、减财政拨款的老圈子，又不能对过去的改革全盘否定，而且还有必要借鉴已有的成功经验。
(一) 领导高度重视是关键
各级党委政府应高度重视，真正把大力推进农业科技服务体系建设摆在重要位置，具体工作主要在机构改革、队伍建设、投资保障机制、科学的管理机制、农产品质量安全监督管理与检验检测、耕地与环境保护、动植物保护与检疫检验、农技员培训与指导、农民教育与培训等方面制定政策并落实政策。如为提高有限的项目资金的使用效果，必须建立相应的项目基金管理制度、公开招投标制度、评估制度及监督制度等；为管理好农业科技队伍，必须建立健全相应的管理机制、用人机制、激励机制、评价考核与培训机制等。可以说，农业科技服务体系建设能否取得成效，关键看领导。
(二) 正确界定职能。理顺管理体制
只有正确界定农业科技服务机构的职能，理顺管理体制，才能更好地发挥整体力量。
1.剥离经营性职能，强调公益性职能。目前湘南山区的农业科技服务机构没有很好分离公益性职能与经营性职能，人员混淆，经费平摊，结果两方面都没搞好。因此，应从政府农业科技服务机构中剥离出承担经营性职能(如农用物资经营、种子供应、动物疾病诊断与治疗、产品加工与运销等)的组织，推向市场，采取自收自支、自负盈亏方式，不再由政府机构来承担。
政府农业科技服务机构履行的职能包括纯公益性职能、法律法规授权或行政机关委托的执法与行政管理、雅偿的中介服务等。如动植物的检疫、森林保护与造林、森林资源监测、农民负担监督管理、水利设施建设、重大科研成果的引进、试验、示范、推广、动植物病虫害监测与防治、提供农业公共信息、农产品质量安全检测、雅偿的培训与教育农民、咨询服务、职业技能鉴定、法律法规的执行与行政管理等。对承担公益性职能的组织要严格机构性质，严格定编，严把上岗人员质量关，对人员实行公务员管理制度，要确保履行公益性职能所需的基本经费，加强管理，逐步达到“机构综合化、队伍精干化、设施现代化、运作高效化”目标。
2.逐步推行县管模式。县管模式即取消乡镇级农技机构，设立县级农技站的派出机构，或乡镇农技站的人员编制、技术干部的调配、专业技术职务晋升、领导人的任免调动、推广项目的审定、经费开支管理等由县级农业行政主管部门主管，乡镇政府协助提供必要的工作和生活条件等。这样做有利于加强业务建设和规范管理，避免地方行政领导的干预，减少乡镇政府随意调配的可能性，还可有效防止基层农技机构陷入经济困境。
当前湘南山区的农业科技服务体系机构复杂、队伍庞大，若直接收归县管，县财政同样负担不起，效果可想而知；而且突然撤销乡级农技机构而县市级农技机构的管理没有相应跟上来，将对农民造成很大损失。因此，现阶段应以深化内部改革为主，不宜马上取消乡镇农技机构而全部采用县管模式，可设置过渡期。具体执行时，可在原有管理体制的基础上，首先完善内部管理机制，精简闲置人员，提高专业技术人员所占比例。其次是逐步提高县级业务主管部门的管理权限、管理与支持力度。由市、县政府牵头制订一些加强县级业务主管部门的管理制度(如人员考核、晋升必须有上级业务部门的认定意见等)；县级主管部门定期召开交流会或例会且将它作为考核乡级农技机构工作业绩的指标之一；将业务指导方案的制订与执行纳入对县级主管部门的考核中；县级部门逐步增加经费支持等措施，条件基本具备时再收为县管。当然，基层农业农技机构的改革成功与否，与全国从上到下进行的配套改革息息相关。
(三) 加强队伍建设，提高农业从业人员综合素质
优化农技队伍、加强农业从业人员的继续教育与培训是搞好农技服务工作的基础。
1.增强为农民服务的意识。农民是科技成果的最终接受者与使用者，农业科技服务体系的沟通干预活动、推广策略和方法都要根据目标团体系统而定，农民的需求就是农业科技服务体系的需求，是服务工作的出发点与归宿点。农业科技人员应把自己定位于农民的技术员、联络员、信息员、指导员、协调员、服务员；农业科技服务体系改革应从“政府主导模式”和“市场主导模式”转变为“农民主导模式”，一切为了农民。
2.科学合理定编定岗。编制就是经费。根据湘南山区农业、农村、农民的实际情况，确定合适的财政负担的农技队伍规模是一个复杂的工程。一般根据各乡镇耕地面积、行政区划、农业人口数量、地方经济发展状况、基础设施状况、地理特点等进行宏观定编，根据农技单位的性质、职能、管理方式及工作任务进行微观定编。
湘南山区农技机构应加紧制订较完善的人员准入制度，充分运用竞争机制，实行全员聘任制，对上岗人员通过严格的考试和资格认证，确保高技能型人才充实到基层；重视人才引进，确保一线专业技术人员的数量与质量，严格控制非专业人员比例。为确保农技人员专业结构与本地的特色产业需求相符，需要有一种可以打破乡镇行政与地域限制进行人员调配的机制。这一点也说明县管方式优于乡管方式。
3.提高农业从业人员素质。一是提高农技员的素质，既强化其服务意识和专业知识，也要提高其处理公共关系能力、组织管理能力、适应农村环境能力、演讲能力及技术开发与研究能力等业务技能，把农技人员培养成适合农民需求的一专多能型人才。二是提高农民的素质，可以采用教育、培训、农业开发、农业技术推广等方法，让农民在“现学现用”的过程中提高自身素质。同时，加快解决农民工子女上学等问题，防止新增一批低素质的青年劳动力。此外，还应加快发展农民远程教育，充分利用中央、省、市电视台农业广播电视节目资源，积极组织农民收看农业节目，以及加强农业科技信息网络建设、农业资源数据库建设等，尽快将信息网络系统延伸到农户，并加大农民个人入网的力度，使它成为农民向专家咨询及自我学习提高和管理农业的最佳平台。
(四) 加大经费投入，拓宽融资集道
为了保障基层尤其是履行公益性职能的农技机构的经费，包括人员的工资、福利待遇、必须的办公费、培训费及设施设备更新经费等，必须做好以下两方面的工作：
1.依法增加政府财政投资。我国《农业法》和《农业推广法》规定了各级人民政府在预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并应当使该资金逐年增长。因此，各级领导和有关部门要高度重视。坚决贯彻落实好《农业法》和《农业推广法》的有关规定，尽早用法律形式规定具体的建设经费财政支出比重，并确保投资逐年增加，还应设立监督部门来检查财政拨款的真正用途。考虑到农业生产的公益性、高风险性、低效益性和农产品市场的不确定性及湘南山区的山岗丘陵地貌特点与农户的实际生产规模“小而散”等特点，当地政府必须将公共投资作为农业科技服务投资的主要来源，逐年增加财政投资。
2.促进投资主体多元化发展。当地政府应着力建立多渠道投资机制，充分利用税收、土地使用、银行贷款等方面的优惠政策广泛吸收民营资金，不断增加涉农企业、专业合作组织、种养大户、各种社会团体投资，积极争取企业和社会各界的捐赠等，以缓解政府财政压力，加强推广力量。同时应加强对资金的控制和监管，将政府投资与非政府投资作合理分配，前者主要集中在公益性和基础性项目上，后者则侧重于经济效益明显的推广项目上。
[责任编辑：荷叶]
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发表于 2020-6-22 00:38:50
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