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绩效评价被称为公共财政支出管理的技术保障，而且还被认定为“解决公共财政收支矛盾问题的关键手段”，从此，绩效评价被广泛应用到公共财政支出管理活动中，公共财政支出绩效评价的理论和实践由此也得以发展和完善。目前，公共财政支出绩效评价是西方国家政府管理工作的重要组成部分，在我国，十六届三中全会首次提出建立预算评价体系起步较晚，系统的理论还处于试点阶段，借鉴西方国家的先进经验有利于我国公共财政支出绩效评价体系的建立和完善。
一、西方国家财政支出绩效评价的实践
（一）美国财政支出绩效评价体系 早在20世纪50年代，美国就将绩效评价与绩效管理运用到政府管理中来，公共财政也开始注重投入与产出的效率。1913年尼克松政府为了推出生产率的测量方案。进一步推进了政府预算管理的改革。1992年，克林顿政府在前任工作的基础上，继续进行大刀阔斧的政府机构改革，这一时期，改革的核心为绩效预算。1993年美国通过《政府绩效与结果法案》的法案，它是美国绩效评价法规制度体系的核心，从不同角度规定了绩效评价的程序和内容，将政府绩效管理提升到了法律层次，保证了绩效评价的实施。《法案》规定各部门的预算要与绩效目标相对应，绩效目标和实际的实施成果进行比较，形成书面报告上交国会，这样做的目的在于提高政府的行政效率和责任心。2003年，引入了项目评估体系，达到了绩效与预算决策的统一。
国家会计总署、总统预算和管理办公室及社会公众共同对政府各部门和项目支出绩效进行评价，具体由联邦、州及地方政府共同实施。美国部门绩效评价主要是实际绩效与确定的绩效目标的比较，项目评价主要是集中在项目目标、战略规划、项目管理和项目成果四个方面。美国绩效评价的指标具有较大的灵活性，评价对象不同所使用的评价指标也不同。《法案》要求将评价结果与预算相结合，在编制本年预算时必须参考上年的评价结果，这样预算制定更合理。为使绩效评估理念有效灌输到政府各部门，将效益评价的结果与相关责任人并拢，通过绩效考评，不但可以有效提高政府运行效率，而且可以及时发现政府部门在管理中存在的问题，为采取有效措施，及时解决问题，提高政府管理水平。
（二）英国财政支出绩效评价体系 英国是世界上较早开展公共财政支出绩效评价的国家，早在19世纪中期，英国就开始对政府活动的经济性、合法性和合规性进行评价，二战后，对公共支出效益的评价成为政府工作的重点之一，广泛应用于一些项目支出上，如国防科研项目和工业开发项目等。20世纪80年代以后，英国卫生与社会保障部制定了第一个系统的绩效评价方案。为了让政府部门用最低的成本做有效的事情，英国政府要求各部门都要具有“绩效意识”，要求对于每一个与资金相关的提案，都要考虑提案的目标与为实现目标所需的支出这两者之间的比例，在提案实施之前，需要先将提案提交到议会通过，绩效评价在英国进一步受到重视，英国还颁布了绩效评价相关的政策法规，如《支出综合审查》等，英国逐步建立起了较为规范和完善的绩效评价制度。英国的考评工作具体由公共服务和支出办公室负责，评价内容可分为两大方面，分别是对公共部门的考评和公共支出项目的考评。对公共部门的考评先由各部门对计划目标执行情况自评，自评结果还需由审计部门审核，审核结果需提交国会，最后由财政部门根据审核结果对各部门进行综合考评，考评结果将成为下年度预算分配的依据。公共支出项目效果评价具体包括：项目立决项效果评价，项目技术方案效果评价，项目财务评价，项目国民经济评价及社会影响效果评价。在对这两大方面进行评价时始终遵循“3E”原则，一般采用简单的对比分析方法。各部门根据考评结果制定以后年度收支预算，财政支出绩效评价的结果促进了政府责任的落实和加强，得到了充分的应用。
（三）澳大利亚财政支出绩效评价体系 澳大利亚在20世纪80年代拉开了公共支出预算改革的帷幕，联邦政府于1985至198 财年选出若干个部门作为公共支出绩效评价工作的试点，在试点单位开展最基础的项目支出绩效评价。经过实践发现，对项目支出进行效益考评，可以有效提高部门财政资金使用效率，提高部门服务的效率，政府当前的困境得以缓解，因此联邦政府于1993至1994财年，要求所有政府部门必须进行项目支出绩效评价，经过不断探索，于1999至2000财政年，澳大利亚政府逐步探索出了以结果与产出为基本框架的绩效考评制度，又将权责发生制会计制度等引入国家预算管理，使得澳大利亚的预算制度体系建立起来。
澳大利亚政府绩效评价在组织实施上，各政府部门在财政与管理部的组织领导下对本部门公共支出进行考评，考评的内容体现在项目的计划和实际执行情况对比分析，本年实际完成情况和上年完成情况的对比分析等。澳大利亚对公共支出效益的评价是通过对绩效指标的完成情况的考察来实现的，评价指标的设计也就成为了评价工作的核心问题。财政部在遵循指标设计原则的基础上，制定了一个多层次的、科学实用的评价指标体系，这一指标体系包括部门事业发展目标绩效指标和部门产出绩效指标。澳大利亚政府业绩评价要求各部门首先制定简洁实用、可以评估的事业发展目标，其次要求各部门编制多层次的年度绩效计划，最后，各部门必须在年度结束时，向财政部和议会提交年度考评报告，由财政部对部门年度考评报告进行审核，并对各部门绩效总结评价。评价结果是安排下财年各部门预算的依据，由此，预算资金的使用效率得到了提高，政府的决策水平也提高了。
（四）加拿大财政支出绩效评价体系 加拿大联邦政府19 5年开始对项目支出的产出和效益进行考核，1994年推出项目审查制度，开始对各部门的预算投入进行控制，对其相应的产出效益更要进行考核，即要对公共财政支出实行效益管理。2001年加拿大内阁财政委员会提出对政府各部门的政策和计划进行评价，使得绩效评价的范围进一步扩大，绩效评价更受到重视。加拿大政府工作绩效考评内容可分为以下两个大的方面：一是对部门工作绩效考评，主要包括项目计划与执行情况、项目计划执行结果等；二是对联邦政府工作绩效综合考评，主要包括对人的健康、教育、收入等状况的测评，对就业增长、生产效率、政府支出效果、工作环境、税负情况的经济前景测评，对环保水平、政府体制绩效、历史和文化资源等生存环境测评。各部门每年均对项目计划执行结果进行自评，自评结果会在秋季年度报告中对外公布，联邦政府对部门考评结果汇总之后，对政府工作绩效总体考评，评价结果经审计署审计后提交国会，作为联邦政府调整政策的依据，并将评估结果向社会公布，以利于公众对财政支出绩效评价工作的监督。
二、西方国家财政支出绩效评价对我国的启示
（一）考评主体与实施方式应多元化 主要表现在：一是最基础、最重要的项目评价，这也是开展绩效评价工作的起点。二是对预算单位财政支出进行的绩效评价。三是对部门预算财政支出进行的绩效评价。四是对各级政府的综合绩效评价，这是一种政策评价，是最高层次的评价，四者层层递进、逐级包容。由于评价内容的广泛性和复杂性使得这项工作单靠财政部门是雅法真正深入开展的，西方各国的做法已经充分证明了这一点。这项工作在我国刚刚开始，要想像西方各国一样取得较好的成效，仅依靠财政部门这一单一考评主体是难以做到的，需要将评价主体多元化，结合我国国情，绩效评价的主体除财政部门外，还应包括审计部门、各级人大及其委员会、使用和支配政府资金的各部门、专家组以及社会中介、社会公众，可将这些人员分成政府部门、中介机构、专家组三大类。
西方各国在财政支出绩效评价的实施方式上，主要由各财政资金使用主体对支出效果及效率进行评价，其他部门如审计部门仅对评价结果进行审核。我国现阶段采取的是各单位自评的方式，这样一来，评价的主体和客体是统一的，既违背了财政支出绩效评价的独立性原则，又使得评价结果的质量和可信性难以保证，财政支出绩效评价工作难以达到目的，失去其意义。结合我国的这一实际情况，绩效评价的实施方式不能与西方各国雷同，而应建立专门的财政支出效益考评综合管理结构，在这一权威机构的组织领导下，加上独立的中介机构和理论知识渊博实践经验丰富的专家组共同对各财政资金使用主体进行支出绩效评价，并参考单位自评结果，对支出绩效做出客观的评价。
（二）扩大评价范围 西方各国对政府部门的活动进行评价，范围比较宽泛，如英国的业绩评价延伸到对国民保健、合同管理、农业扶持及公共工程等方面。而我国现阶段主要还是集中在对项目财政支出效益的评价，我国项目支出绩效评价大都是仅对支出过程的评价，未涉及到对项目立项、过程控制的评价、实施后的效果评价以及项目投资对促进当地经济发展等方面的影响的评价，与西方国家相比，评价的范围非常的狭窄。因此，应扩大我国财政支出绩效评价的范围，一方面完善项目支出绩效评价的内容，另一方面逐步开展单位、部门业绩考评及财政支出综合效益考评。
（三）构建科学的评价指标体系 经过长期的探索，西方各国形成了各自较为完整科学的评价指标体系，这些评价指标体系不是一个统一的指标体系，而是一个多层次、多维度的指标体系，对不同层次、不同区域和不同行业设置了不同特点的评价指标。如美国在进行财政支出绩效评价时，对不同的部门，不同行业效益评价时指标是不一样的，澳大利亚在设置评价指标体系时也做到了这一点，澳大利亚在进行部门绩效评价时，对每一个部门都设定一些不同的主要目标，再将每一个主要目标分解为若干个分目标，最后对这些分目标设置评价指标，使考核指标体系具有清晰的层次性，设置我国绩效评价指标应在遵循指标设计方面基本要求的前提下，结合我国公共财政支出绩效评价对象和范围的多层次性特点，构建一个多层次、多维度的评价指标体系，以有助公共于财政支出绩效评价工作的顺利进行。
（四）建立健全财政支出绩效评价的法律制度 西方许多国家针对公共财政支出绩效评价制定了完善系统的法律法规，这些规章制度有效保证了各国财政支出绩效评价工作的进行，而我国在这方面与西方国家相差甚远，至今，我国没有一部全国范围使用的政府业绩考评方面的法律法规，我国的评价工作缺乏法律约束和制度保障。国内各地所进行的绩效评价工作，主要依据本地相关政府部门制定的绩效考评相关的方法和制度，但不同地区所制定的效益考评办法、程序等都不统一，有较大差别，这样不但不利于各地区之间进行财政支出效益的比较，而且使得这项工作在全国范围内雅法开展，这些地方性的绩效评价制度也未得到有力执行。因此，当务之急，我国政府应尽快填补政府绩效评价工作的空白，从法律的层面上对绩效评价工作的各个方面进行清楚的界定，让绩效评价在执行中有章可循，此外，我国还应尽快成立专门的评价机构，建立相关动态数据库，加快评价体系构建的步伐。
（五）加强法律刚性约束，使评价结果投入实际应用 在国外，评估结果均具有较强的约束力，能运用到实际中去，如美国将评价结果与年度预算相联系，与各部门的责任义务相结合，从而提高政府行政效能和支出效益。公共财政支出绩效评价结果的正确运用是绩效评价工作的灵魂、意义所在。目前，我国财政支出绩效评价的结果只是作为各有关部门项目建设档案保存，并未发挥其应有的作用，财政支出绩效评价工作也流于形式，支出效果公示的信赖度大大下降，公众对绩效评价的权威性提出质疑，不利于工作的顺利开展，甚至影响政府对整个宏观经济调控能力。因此，各资金使用部门应及时得到绩效考评结果，根据评价结果认真分析工作中存在的问题，合理制定下年度的预算，只有将评价结果应用于实际，这项工作才有继续做下去的意义。因此，在评价结果的约束力方面，建立绩效问责制，责任追究到个人，并将评价结果与个人的既得利益相挂钩；加大对违规者的处罚力度，增强评价工作的权威性；将评价结果向社会公众公开，以接受公众监督和评判，使评价工作公开透明，以保证评价结果的公正。
参考文献：
［1］聂长虹：《西方主要发达国家政府支出绩效考评的实践》，《财政研究》2001年11期。（编辑 杜 昌）
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发表于 2020-6-10 20:03:05
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