中国法治建设中的宪政法治

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〔摘要〕 当前，学界对我国法治建设瓶颈问题的研究方兴未艾。从中华法制文明近代转型的重点难点的角度看，可以说宪政法治的滞后成为当代中国法治建设的瓶颈，其中宪政观念尚未完全确立、宪政立法存在片面性、宪政机构缺乏是突出表现。确立宪法至上的观念，党必须在宪法与法律的范围内活动，着力推进政治体制改革，建立专门的宪法监督机构，切实追究违宪责任，是突破我国法治建设瓶颈、推进宪政法治的基本出路。
　　〔关键词〕 宪政法治，依法治国，中国特色社会主义法律体系
　　〔中图分类号〕D913 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4115（2011）0 -0121-03
　　一
　　关于当代中国法治建设的瓶颈所在，学界研究存在多种进路。有的研究者以法治建设与经济生活形态的关系为视角，认为城市法治建设与农村法治建设严重不协调，城市法治建设发展较快，而在农村，“三农”问题比较突出，城乡二元结构决定了“农村法治是中国法治的瓶颈”。〔1 〕有的研究者从法律文化的角度进行分析，认为法律意识、法律观念是法治建设的重要构成元素，在当代中国法治建设中，传统法律文化中的等级观念与现代市场经济所要求的平等理念之间的冲突，严重制约着中国法治建设的进程。传统的旧的法律意识和观念，不仅制约我国法治建设，而且成为阻碍我国法治进程的瓶颈①。有的研究者从法律体系的角度出发，认为相对于民商法与民事诉讼法、刑法与刑事诉讼法、行政法与行政诉讼法等三大主干部门法中实体法治与程序法治特别是诉讼法治共同发展并行前进的现状而言，作为法律体系统帅的根本法宪法，以及中国特色社会主义法律体系基础和核心部门法的宪法相关法，其诉讼法治建设严重滞后，阻碍着我国的整个法治进程，因此，法治建设的瓶颈在于宪法诉讼法治建设严重落后于宪法实体法治的建设。〔2 〕
　　总体而言，当前学界关于我国法治建设瓶颈的研究还处在初始阶段，高水平有份量的成果比较鲜见。本文拟从中华法制文明近代转型的视角，对我国法治建设的静态形式如法律体系与动态形式如立法、执法、司法等进行初步分析，认为宪政法治建设缓慢是当代中国法治建设的瓶颈所在。
　　二
　　中华法制文明源远流长，辗转相承，独具特色，形成傲然自立于世界的中华法系。〔3 〕 （P12 ）1840年鸦片战争以后，西方的法律同西方的商品一样通过各种渠道涌入中国，对中华传统法文化进行冲击和挑战，在不断的冲突与融合中，中国法制终于向着近代转型，这是一个渐进的发展过程。
　　一百七十多年来，中国法制文明近代转型大体上经历了三个时期：一是晚清的预备立宪、修律和法制改革；二是民国时期，南京国民政府从训政到宪政的变化；三是改革开放三十多年来中国特色社会主义法律体系的形成和法治国家的建设。
　　从立法与法律体系的转型来说，晚清虽然起草或颁布了《钦定宪法大纲》《大清法院编制律》等具有近代法治特点的法律文件，但在政治体制上并没有真正实行立宪政体。民国时期，从南京临时政府制定《中华民国临时约法》，到北京政府制定1925年《中华民国宪法》，再到南京国民政府194 年通过《中华民国宪法》，虽然形成了近代化的宪法立法体系，但实质上搞得是“假宪政”、“假民主”。
　　中华人民共和国成立之时，召开了符合宪政精神的中国人民政治协商会议，制定了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，建立了共产党领导多党合作的民主政府，标志着我国的宪政建设进入新阶段。1954年第一届全国人民代表大会制定的《中华人民共和国宪法》代表了新中国宪政建设的成就。但遗憾的是，后来由于受错误政治路线的影响，法治建设从停顿发展为遭到严重破坏，这种破坏就包括宪法及其规定的政治制度，如人民代表大会制度、民主集中制等。党的十一届三中全会的召开，是我国法治建设的历史性转折。十一届三中全会提出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，开创了中国特色社会主义法治建设的新局面。后来，中共十四大提出市场经济体制改革目标后，学界进一步提出了“市场经济是法治经济”的观点。1991年中共十五大明确提出，要实行依法治国，建设社会主义法治国家，并提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。2011年3月10日，在十一届全国人大四次会议上，吴邦国委员长宣布：“一个立足国情和实际，适应改革开放和社会主义现代化建设需要，集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，由宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”
　　中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国法治建设迈上了一个新台阶，其中包括宪法规范体系基本趋于完善。但与此同时，我们也应承认，与立法上的巨大成就相比，我国的宪政建设还显滞后，这是进一步推进我国法治建设需致力解决的问题。
　　三
　　从中华法制文明近代转型的历史进程看，当代中国法治建设中宪政法治发展存在三个层面的问题：②
　　其一是宪政观念尚未完全确立。由于历史的原因，我国古代没有宪法，也无宪政，更无宪政意识。近代法制转型，虽然引入西方的大量法律，但宪政思想一直十分淡薄。新中国成立后很长一段时间，虽有宪政的实践，但由于受“左”的思想影响，宪政观念始终难以扎根，直至今天，宪政观念仍未完全确立。宪法是国家的根本大法，是具有最高法律效力的法律，这要求强化宪政建设必须以宪政意识的确立为前提。
　　其二是宪政立法有一定的片面性。新中国成立六十多年来，我国先后制定了五四宪法、七五宪法、七八宪法和八二宪法。由于历史的局限性，前三部宪法都有较大缺陷，现行宪法则比较有权威性，虽经四次修正，但总体上保持稳定。截至目前，我国已经制定了规范国家权力的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，规范国家机构组成的《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》，规范民族关系和国家结构的《民族区域自治法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《反分裂国家法》《香港特别行政区驻军法》《澳门特别行政区驻军法》，规范国家权力行使的《立法法》《监督法》《国家赔偿法》《戒严法》，规范公民权利的《国籍法》《集会游行示威法》《居民委员会组织法》《村民委员会组织法》等。但总体而言，我国的宪政立法中，保障公民基本权利的法律比重较小，其突出特点是重权力轻权利，重确权轻制约。
　　其三是宪政机构的缺失。一般来说，宪政发展要求有比较健全的立法、执法、司法、监督机关予以保障。在我国，宪法规定全国人大有权修改宪法，全国人大常委会解释宪法，全国人大及其常委会监督宪法的实施。这一规定表明，我国的修宪主体与宪法实施监督主体是同一机关，立宪者就是督宪者。这一制度虽然意图在于体现最高国家权力机关的权威性，但从法治的角度看，未体现权力制约的原则。同时，由于立宪者就是监督者，监督程序与立法程序竞合，必然导致监督保障机关和程序的虚置。从实践上，六十多年来我国宪法监督机关没有充分发挥其作用，现行立法中客观存在的违宪行为也没有被有效予以规制。
　　四
　　推进宪政建设，是一项宏大的系统工程，既需要观念上的突破，也需要体制机制上的创新。立足国情，当前推进宪政建设需在以下方面着力：
           
       其一，牢固确立宪法至上的观念。在我国这样一个人治传统长久的国家，与宪政制度的建立和完善相比较，宪法意识的确立难度更大。在我国传统文化中，人治观念长期占主导地位，法律不能约束权力，权大于法的思想根深蒂固。新中国成立后，长期受“以阶级斗争为纲”的“左”的思想影响，从意识形态上对法律约束权力和宪政保障人权的观点进行了批判。1991年，党的十五大提出了依法治国方略，这是我国法治建设的重要里程碑。但是，关于依法治国的内容，主要指人民依照宪法和法律管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，但不包含对权力的有效约束这一重要内容，这可以说也是受人治思想的影响。确立宪法至上的观念，虽是一项日积月累、细水长流的工作，但从紧迫性和现实性的要求看，必须在领导干部中确立忠诚于宪法的观念、法大于权的观念、公民权利必须得到尊重和保障的观念、权力应该受到监督和制约的观念。与此同时，包括党和国家领导人在内的各级各部门的领导，在就职时或其他特定时间和场合，进行宪法宣誓，应成为一种仪式、制度和文化。
　　其二，党必须在宪法与法律的范围内活动。宪法规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这是中国共产党在宪法与法律范围内活动的根本依据。中国共产党是执政党，一方面它领导人民通过法定程序制定宪法和法律，另一方面，宪法和法律一经制定和实施，中国共产党就必须在宪法与法律范围内活动，唯其如此，宪法的权威才能得到保障，宪法的尊严才能树立。而现实中，少数领导干部在处理社会管理中涉及群众利益的问题如群体性事件时，方法简单，滥用警力对付普通百姓，造成不良的社会影响，从根本上讲，是无视宪法和法律的结果。党员特别是党员领导干部，在宪法和法律范围内活动，具有极强的示范作用，而他们超越于宪法和法律的行为，无论出于何种目的，都有损于宪法和法律的权威。党必须在宪法与法律的范围内活动，要求党员特别是党员领导干部，要树立起公民意识，无论从事什么工作、进行什么活动，只要与行使公权力有关，就要首先意识到自己是中华人民共和国公民，在宪法与法律的范围内活动，是自己义不容辞的法律职责。
　　其三，着力推进政治体制改革。邓小平在《论党和国家领导体制的改革》中讲到，我国的政治体制脱胎于革命战争年代，是在强调高度集权的计划经济体制时期确立下来的，经过历次政治运动的破坏，客观上存在着权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清等弊端。〔4 〕 （P133 ）改革开放三十多年来，我国的经济体制和政治体制改革都取得了很大成就，但是，政治体制改革与经济体制改革不相适应的问题依旧比较突出，制约着我国宪政建设的顺利推进。推进政治体制改革，必须加强党内民主，并以党内民主的发展带动人民民主的发展；必须进一步完善人民代表大会制度，加强人民代表大会的职能，特别是要扩大人大代表直接选举和差额选举的范围，充分发挥人大对“一府两院”的监督职能；政府权力的行使，要更加公开、透明，走向程序化；要进一步推进司法体制改革，通过改革，使司法更加公正。
　　其四，建立专门的宪法监督机构，切实追究违宪责任。按照宪法规定，全国人大常委会负有监督宪法实施的职责，这虽然从立法上体现出宪法监督的权威性，但实践中监督效果并不理想。我国的政治体制决定了，在我国建立类似于西方国家宪法法院的宪法监督机构并不可行。现实的选择是，在全国人大常委会内设立专门的监督宪法实施的机构，如宪法监督委员会，实施对宪法的监督。专门的宪法监督机构一经建立，就要切实负起监督责任，无论是在立法和法律实施环节，还是各级领导干部的言行，只要违反宪法，就必须按照程序启动宪法监督机制，追究违宪责任。
　　宪法序言中指出，“中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗”。如果说中华人民共和国成立实现了国家独立、民族解放的目标的话，宪政法治的建立，才能真正实现民主自由的目标。我们深信，随着法治建设的深入，我国的宪政建设一定会有新突破、新发展，中国特色社会主义宪政体制必将更加趋于完善。
　　注 释：
　　 ①参见马新学、周凤婷著《中国法治困境的思考》，载《甘肃政法学院学报》2005年第1期；蒋华林著《公民法律意识现代化转型与法治建设“内卷化”祛离研究》，载《广西财经学院学报》2009年第5期。
　　 ② 本文从法律思想观念、法律文本、法律机构三个层面进行分析，这一分析方法为朱勇教授所创立。参见曹全来著《国际化与本土化――中国近代法律体系的形成》，北京大学出版社2005年版的序言。
　　参考文献：
　　〔1〕林 栋.农村法治：中国法治的瓶颈〔J〕.行政与法，2002，（2）．
　　〔2〕嫁焰检.从行政诉讼到宪法诉讼――中国法治建设的瓶颈之治〔J〕.中国法学，2001，（1）．
　　〔3〕张晋藩.中华法制文明的演进〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1999．
　　〔4〕邓小平.建设有中国特色的社会主义（增订本）〔M〕.北京：人民出版社，1981．
　　 （作者系西北政法大学副校长，教授、硕士生导师，中国民主促进会陕西省委员会常务委员）
　　责任编辑 杨在平
            
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