宪法演变与南京国民政府的宪政变迁

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摘要：南京国民政府建立后，在广大民众的民主要求下制订了几个宪法性文件。这些宪法性文件的演变与南京国民政府的宪政发展有着紧密关系。《训政约法》的制定为宪政的开始做了准备，《五五宪草》的制定标志着宪政的雏形，《中华民国宪法》的制定意味着南京国民政府宪政的定形。宪法演变与宪政发展的这种紧密关系给我们提供了重要启示。
　　关键词：宪法演变；南京国民政府；宪政变迁
　　中图分类号：D929　文献标识码：　A
　　文章编号：1004－0544(2011)11－0039－04
　　
　　南京国民政府建立后，国民党在广大民众的民主要求下曾不情愿的制订了几个宪法性文件。这些宪法性文件的变迁与南京国民政府的宪政发展有着内在关系，是分析南京国民政府宪政发展的钥匙，鉴于此，本文拟对此种内在联系做一考察。
　　一、《训政约法》与宪政的预备
　　1，制定背景
　　《训政约法》是《中华民国训政时期约法》的简称，它的产生是人民群众的民主推动和国民党内政治斗争的结果。首先，“人权运动”的兴起和发展充分体现了民众的民主推动对《训政约法》产生的重要作用。1929年5月，胡适针对国民政府“保障民权”命令发表了《人权与约法》，提出“在今日如果真要保障人权，如果真要确立法治基础，第一件事应谈制定一个中华民国的宪法。至少，也应该制定所谓训政时期的约法。”进而掀起“人权运动”。可见“人权运动”要求加快制定《训政约法》的主要目的是为将来制定宪法做准备。后来随着民众政治参与意识的逐渐增强，国民党政府为缓和与民众的紧张关系，终于在1931年开始制定《训政约法》。其次，《训政约法》的制定一定程度上也是国民党内政治斗争的结果。南京国民政府建立后，国民党曾于第二届中常会第112次会议通过《中国国民党训政纲领》。后来国民党内的汪精卫派在阎锡山等地方军阀的支持下，召开了以反蒋为主旨的北平扩大会议，并发表宣言指责蒋介石“不能遵从总理之遗教，训政虽号称开始，约法迄今未颁布，遂致训政其名，个人独裁其实。”为了争取政治上的主动权，蒋介石于中原大战的胜利之际发表声明，指出“准备以国家政权奉还于全国国民，使国民共同负责，以建设我三民主义国家。”实质上就是同意召集国民会议和制定训政时期约法。在这些原因的推动下，1931年5月5日至11日，国民会议在南京召开，这是国民党执政以后召开的第一次有各界代表参加的国民会议。会议审议5月1日由中央委员会临时全体会议三读通过的训政约法。5月12日，国民会议三读修正通过了《训政时期约法》， 月1日国民政府颁布了《中华民国训政时期约法》，并宣布即日生效。
　　2.主要内容
　　约法分为总纲、人民之权利义务、训政纲领、国民生计、国民教育、中央与地方权限、政府之组织及附则等8章89条。从根本内容上来看，该约法基本上可以分为民权问题、党权问题和政权问题三个方面。首先，在民权问题方面，对人民的各项自由和权利都进行了相关规定。如在第一章中规定“中华民国之主权属于国民全体。”在第二章中规定“中华民国国民，无男女、种族、宗教、阶级之区别，在法律上一律平等。”“中华民国国民，依建国大纲第八条之规定，在完全自治之县，享有建国大纲第九条所定选举、罢免、创制、复决之权。”“人民有信仰宗教之自由”，“人民有请愿之权”等。第五章中规定“男女之教育机会一律平等。”其次，在党权方面，将国民党与人民和政府的关系进行了规定。如第三章中规定“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。”并且指出“中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之。”再次，在政权问题方面，约法主要规定了政府的权力和中央与地方之权限划分问题。在政府的权力上，第三章中指出“行政、理发、司法、考试、监察，五种治权由国民政府行使之。”第七章又重申“国民政府总揽中华民国之治权。”此外还作出以下规定，“国民政府统率陆海空军”，“国民政府行使宣战、媾和及缔结条约之权”，“国民政府授予荣典”等等。在中央与地方权限上，约法第六章开始就申明“中央与地方之权限，依建国大纲第十七条之规定，采均权制度。”具体来说主要是，在法律制定上“各地方于其事权范围内，得制定地方法规；但与中央法规抵触者无效。”在课税上指出“中央与地方课税之划分以法律定之”，在工商业上指出“工商业之专利专卖特许权属于中央”。此外，针对宪政建设问题，还特别指出“凡一省达到宪政开始时期，中央及地方权限应依建国大纲以法律详细定之。”可见，尽管有不少方面不尽如人意，毕竟迈出了民主的步伐。
　　3，《训政约法》与宪政的准备
　　《训政约法》严格来说不是一部宪法。但该约法曾被南京国民政府视为训政时期的宪法性文件和由训政到宪政过渡阶段的重要文献。因此，《训政约法》时期基本属于南京国民政府的宪政预备时期。这部约法实质上是采用西方国家宪法民主自由原则确认了国民党一党专政的党治主义，所以它与人们的目标“国民所需要于约法者，以其能为达到宪政之阶梯”还有一定距离。但同时它也具有一定积极意义，它在一定程度上削弱了国民党对政府的控制，增强了国民政府的独立性，这就为进一步走向民主宪政打下了基础，所以这部《训政约法》可以视为南京国民政府宪政的预备。
　　二、《五五宪草》与宪政的雏形
　　1，制定背景
　　《五五宪草》是《中华民国宪法草案》的简称。它的产生是与20世纪30年代中国的国内外形势紧密联系的。首先在国际上，中国面临民族危机形势的加深，进一步推动了中国国内的民主进程，使宪法的制定被提上日程。1929年爆发的经济危机席卷了整个资本主义世界。日本为了转嫁危机和确立远东霸权制造了“九，一八”事变。国民政府的不抵抗政策，引起广大民众对国民党一党专政的强烈不满，指出“约法虽已颁布，而党治的制度初未动摇，统治之权仍在国民党的手中。在党治主义之下，党权高于一切；党的决定，纵与《约法》有所出入，人亦莫得而非之。”社会各界出现了要求制定宪法和实施宪政的呼声。面对人们的责难和要求，国民党政府被迫妥协，开始将宪法制定提上日程。其次在国内，制定宪法和实施宪政的要求也成为地方军阀对抗中央的一种重要方式。20世纪30年代正值以蒋介石为首的中央势力与各地方势力矛盾尖锐时期。在蒋介石专制统治威胁下，各地方军阀都竭力寻求各种方式和手段进行对抗。在这个过程中，地方军阀看到民众力量的强大，并主动与民众反对专制统治的呼声进行融合，敦促国民党中央政府迅速制定宪法。在各方面的民主要求下，1932年12月，国民党在南京召开四届三中全会，决定于1935年3月召开国民大会，并决定孙科回任立法院院长，主持宪法起草工作。1933年1月组成了以孙科为委员长的宪法起草委员会。1934年3月、1月、10月，国民政府立法院连续三次公布修改的《中华民国宪法草案初稿》。193 年5月1日，国民党中央通过            宪法草案，5日，国民政府正式公布《中华民国宪法草案》，又称“五五宪草”。
　　2，主要内容
　　“五五宪草”主要分为“总纲”、“人民之权利义务”、“国民大会”、“中央政府”、“地方制度”、“国民经济”、“教育”和“附则”八个部分。其中，与宪政相关的主要就是“人民之权利与义务”，“国民大会”，“中央政府”与“地方制度”四个方面。首先，在人民之权利义务方面，申明“中华民国人民在法律上一律平等。”并进一步指出“人民有迁徙之自由，非依法律，不得限制之。”“人民有信仰宗教之自由，非依法律，不得限制之。”“人民有集会结社之自由，非依法律，不得限制之”等。其次，在国民大会的问题方面，主要对国民大会的代表、召集、职权等问题进行了相关规定。在国民大会的代表上，除规定了代表的组织方法外，还进一步指出，选举上“国民代表之选举以普通、平等、直接、无记名投票之方法行之。”年龄上“中华民国国民年满二十岁者，有依法律选举代表之权；年满二十五岁者，有依法律被选举代表权。”任期上“国民代表任期四年。”但“国民代表违法或失职时，原选举区依法律罢免之。”在召集问题上，宪草指出“国民大会每二年召集一次，会期一月，必要时得延长一月。”“国民大会经四分之一以上代表同意得自行召集临时国民大会。”在职权问题上，宪草规定国民大会有权选举或罢免总统、副总统以及立法、监察等院院长和委员。同时还具有创制法律、复决法律、修改宪法，以及宪法赋予之其他特权。再次，在中央政府的制度方面，对总统和五院分别进行了详细的规定和论述。在总统的相关规定上，宪草指出“总统为国家元首，对外代表中华民国。”同时将总统的权力、选举和任期都进行了规定。在权力上，总统必须依法行使各项权力，如“总统依法公布法律，发布命令，并须经关系院院长之副署。”总统依法统率全国陆海空军”等。在选举上，宪草指出“总统、副总统之选举，以法律定之。”在任期上，宪草规定“总统、副总统之任期均为四年，连选得连任一次。”在五院的设置和权力等相关问题上也作了比较详细的规定。第一，规定“行政院为中央政府行使行政权之最高机关。”同时规定了行政院下设的各部各委及其设置和权力等问题。第二，指出“立法院为中央政府行使立法权之最高机关，对国民大会负其责任。”同时对立法院的权力、组织、责任以及立法院长及其委员的选举和任期等都作了详细规定。第三，规定“司法院为中央政府行使司法权之最高机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判，公务员惩戒及司法行政。”同时对司法院各方面权力的行使、司法院的组织以及院长的选举、任期等都作了规定。此外关于考试院和监察院，指出考试院“为中央政府行使考试权之最高机关，掌理考选、铨叙。”而监察院则为“中央政府行使监察权之最高机关，掌理弹劾审计，对国民大会负其责任。”
　　3，《五五宪草》与宪政的雏形
　　《五五宪草》在南京国民政府宪政发展进程中起到了一个过渡作用。一方面，国民党确实在《五五宪草》中纳入了一些具有专制色彩的内容，如对人民权利的规定本应该是五条件的，这里却加上“非依法律，不得限制之”的限定字样。但另一方面，它毕竟开始尝试用宪法条文这种形式来确立政府权力和人民权利。同时，与《训政约法》相比，它的民主色彩确实有了相当进步。如提出“还政于民”的口号，规定总统的权力必须依法行使，而且要受到国民大会、立法院和监察院的制约。至少在表面上给人一种印象：国民党已经开始以法律为框架来规范自己的一切行为。可见，《五五宪草》已经初步形成了国民党宪政的雏形。
　　三、《中华民国宪法》与宪政的定形
　　1.制定背景
　　《中华民国宪法》的制定，主要是在抗战胜利后国内外强烈要求制定宪法和实施宪政的呼声下，国民党又不甘心权力完全受约束，而采取的一种妥协和折中。首先，抗战后期，国民党的独裁政权开始遭到国内外各方面势力的强烈反对。在国际上，国民党的专制行为遭到各反法西斯国家的反对，如美国总统罗斯福也向蒋介石指出，“中国宜及早实施宪政”。在国内，各抗日党派对国民党的压制政策感到不满，要求国民党实行民主宪政。在国内外多方面的压力下，国民党被迫宣布“国民政府应于战争结束后一年内，召集国民大会，制定宪法”。其次，因为在政治协商会议中没有达到预期目的，国民党最终决定采取极端化形式来确立自己的统治地位。抗战胜利后，原计划在1945年10月10日召开国民大会，制定宪法。因为中国共产党与其它党派联合反对国民大会代表名额分配及“五五宪草”内容，直至194 年1月10日，国民党才重新邀请共产党、民主同盟、青年党、民社党等38人，在重庆召开政治协商会议。但最终通过的政协决议使国民党大为不满，再加上国民党对自己军事实力的自信，便于194 年12月25日召开由国民党一手包办的国民大会，“通过”了《中华民国宪法》，并于1941年1月1日公布，同年12月25日实施。
　　2，主要内容
　　《中华民国宪法》共十四章，一百七十五条。共分总纲、人民之权利与义务、国民大会、总统、立法、司法、行政、考试、监察、地方制度、选举、罢免、创制、建议、决议等。如果不论现实中宪政的实际贯彻状况，单从宪法本身对宪政的规定方面看，这部宪法相对于前面的“五五宪草”在许多方面有了重要进步。首先，在总纲中第一条明确规定，“中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国。”这与“五五宪草”相比增加了“民有民治民享”和“民主”两个定语，这就在国体上进一步强调了国家的民主性质，将宪政又推进了一步。其次，在人民的权利义务方面进一步规定，“人民有居住及迁徙之自由”，“人民有言论、讲学、著作及出版之自由”，“人民有集会及结社之自由”以及“人民有请愿、诉愿及诉讼之权”，“人民由选举、罢免、创制及复决之权”等。而且这些自由和权利的规定已取消了“五五宪草”中“非依法律，不得限制之”的字样，而全都采用直接肯定的形式。这标志着南京国民政府对人民权利和自由的保障已有一定的进步。再次，在国民大会方面，国民大会代表的范围比“五五宪草”中增加了职业团体和妇女团体的代表，这就使国民大会的组织结构更加合理化。另外，宪法还指出“现任官吏不得于其任所所在地之选举区当选为国民大会代表。”这就在国民大会代表中，对现任官员的代表资格也进行了限制，很明显也是一种进步。最后，在总统和五院的权力规定上，《中华民国宪法》也进行了相应的调整和变化。第一，总统的权力有所扩大。如在总统与军队关系上宪法指出“总统统率全国陆海空军”，以及总统不再向国民大会负责等。第二，五院中各院院长的产生进一步民主化。“五五宪草”中规定行政院院长和各部委员均由总统任免，这里改为“行政院院长由总统提名，经立法院同意任命之”，“行政院副院长、各部会首长及不管部会之政务委员，由行政院院长提请总统任命之。”这就使总统和院长的权力都受到立法院一定程度的牵制和制约。在立法院和监察院中，“五五宪            草”中并未明确规定出院长的产生方式，这里则明确规定“立法院设院长、副院长各一人，由立法委员互选之。”“监察院设院长、副院长各一人，由监察委员互选之。”在司法院和考试院中，“五五宪草”中均规定设院长一人，任期四年，由总统任命之。而《中华民国宪法》中则明确规定“司法院设院长、副院长各一人，由总统提名，经监察院同意任命之。”“考试院设院长、副院长各一人，考试委员若干人，由总统提名，经监察院同意任命之。”可见，这些五院院长的产生都说明《中华民国宪法》中已经开始建立起一定的制约机制，各种权力已经不可能为所欲为，尽管在实行中还有一定距离，也不失为一种进步。
　　3，《中华民国宪法》与宪政的定形
　　《中华民国宪法》是南京国民政府比较成熟的一部宪法，它基本代表了南京国民政府立宪水平。关于它的评价，有人认为“是集旧中国反动宪法之大成的一部彻头彻尾的封建买办法西斯宪法”。也有人认为是“在‘民有民治民享’的词句掩饰下的维护封建买办势力和帝国主义侵华势力在中国进行专制统治的宪法”。应该说这部宪法如果与欧美的资产阶级民主宪法相比，确实依然有不少专制色彩。例如总统的权力依然没有受到充分的限制等。但如果我们将南京国民政府由专制走向民主作为一个动态过程来看，就不难发现国民政府也在不断尝试约束自我的权力。其中最明显的就是，在对人民自由与权利的规定上，已经由原来的法律限制主义改为法律保障主义。同时在五院院长的设立上也体现了不少权力制衡的色彩。总之，只要与《训政约法》和《五五宪草》一比较，就能够发现《中华民国宪法》还是带有不少民主色彩的。当然，这些民主性质和色彩有很大程度上是中共、民盟以及全国人民和国民党斗争的结果。
　　四、宪法演变与宪政变迁的启示
　　南京国民政府时期作为近代史上一个重要阶段，其宪法演变和宪政变迁，既从理论上反映了中国宪法的立法水平，又从实践上反映了中国民主宪政的发展进程，对我们今后的政治发展具有一定启示意义。
　　1，宪法和程序是宪政实施和发展的两个基本方面，程序宪政必须给予突出重视
　　南京国民政府宪法和宪政的发展使我们看到了宪法和程序对于宪政发展的意义。宪政既是个理论问题，同时更是个实践问题。宪法和程序恰恰体现了宪政的这两个方面：宪法从理论上宏观规定宪政发展的原则、目标以及框架，体现的是宪政的理论方面，是宪政发展的前提；程序则是将抽象的宪法及其理论转化为具体的可操作的制度体系，它侧重于宪政的实践方面，反映了宪政发展的水平。宪政的平稳实施和顺利发展必然是宪法和程序的有机统一。从各国宪政尤其是中国宪政发展历史来看，程序方面需要给予突出重视。因为在实践中最容易被忽视的往往不是宪法而是程序，有宪法而无宪政已经成为中国近代宪政发展的一个重要特点。无论是作为预备的《训政约法》，还是作为宪法文件的《五五宪草》和《中华民国宪法》，从单纯立法角度看，都达到了比较高的水平；但若从具体宪法实施角度看，相应的程序远没有达到宪法所描述的目标。这也进一步给中国的宪政发展提出了一个课题：没有程序给以保证的宪法只会成为一纸空文，因此必须重视程序宪政的建设和发展。
　　2，宪政的工具理性和价值理性在近代中国政治发展中成为一个悖论，国民党南京政府无法破解这个悖论最终走向灭亡
　　宪政本身是工具理性和价值理性的统一体，是中国近代中国政治发展的一个重要主题，但它对于中国来说是个舶来品。在西方，宪政的工具理性和价值理性表现出一种和谐统一的关系。在价值理性方面，它的原本意义就是关照人的自我价值和自我权利的实现。在工具理性方面，宪政就是用人们通过宪法约束政府权力，从而保障自我权利不受过度膨胀的国家权力的破坏。换言之，宪政也是人们保障自我权利的工具，所以宪政经常和人权联系在一起。但是当宪政在近代被引入中国后，其工具理性和价值理性不再是和谐统一的关系。这是因为在西方原本是个人用来对抗国家权力保障个人利益的宪政，在近代中国却成为一种挽救民族危亡使国家走向富强的手段。这就表现为这样一个悖论：宪政在价值理性应该是人权的体现和保护，这其中体现的应该是个人与国家的对抗关系；但在工具理性上宪政已经成为国人拿来拯救中国的一种制度，这体现的是个人与国家的统一关系。这反映在人们对政府职能的期望上就表现为这样一个难题，政府既要高度整合全国力量，提升中国实力；又要充分发扬民主，尊重个人主权。而这就给南京国民政府提出了一个悖论：“不扩大公共参与，将削弱其合法性基础：扩大公共参与，推进地方自治，又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的严峻使命背道而驰。”因此，最终南京国民政府虽然牺牲了民主宪政建立起独裁统治，却没有最终提升中国实力，最后以失败而告终。
　　3，宪政的最终价值和功能是追求一种平衡，即代表强势的国家权力与代表弱势的社会权利之间的一种妥协和平衡
　　南京国民政府在民众推动下不断由专制走向民主的过程，本身就体现了宪政作为国家和社会之间平衡杠杆的作用。从宪政的本质功能上来看，它实际上是调节国家与社会关系的一种平衡杠杆。宪政的产生本身就是国家与社会之间张力发展的必然结果，而宪政的产生又进一步缓解了国家与社会之间的紧张关系，逐渐使国家与社会的关系达到一种平衡。从奴隶社会到封建社会，在国家与社会关系中，社会始终处于严重弱势地位，个人没有任何能够限制和对抗国家权力的依赖。直到资本主义社会，近代宪法的产生将个人权利与国家权力做了明确的区分，才使得国家与社会之间的张力接近于平衡。这时宪法开始成为民众与国家权力进行对抗的工具。在南京国民政府统治过程中，民众不断向政府施加压力，从倡导《训政约法》到鼓动《五五宪草》直到《中华民国宪法》的制定，这个宪法制定和宪政发展的过程本身，就反映了代表弱势的社会权利在与代表强势的国家权力进行斗争中取得了重大胜利。这表明社会和个人的权利已经开始通过宪政这个杠杆越来越取得与国家权力接近于平衡的地位。
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　　责任编辑　梅瑞祥            
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