我国现阶段行政法的价值取向分析

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【摘要】在行政法学中，存在管理论、控权论以及平衡论三种行政价值取向。行政法价值取向的确立，要协调效率和公正的关系，把握民主和秩序的统一，促使公共利益和私人利益的平衡。当前，要顺应从国家行政转变成公共行政的历史潮流，创造出和社会不断发展相吻合的、能够对和谐社会的构建起到有利作用的行政法价值体系。
       【关键词】行政法 价值取向 效率和公正 民主和秩序 公共利益和个人利益
      
       不同的行政法价值取向观点
       行政法其实就是控权法。对于这一观点来讲，它实际上是把行政法在对行政权力进行控制的这一方面予以夸大了。在这一观点看来，行政法其实就是控制行政权力的法律，它主要是把权力作为本位，它所主张的是要对行政权力加以控制，在控制行政权力的滥用以及在保障行政相对方的权利这两方面起到了一定的作用。这一观点是比较片面的，过分夸大控制权通常会使得把司法审查以及行政程度过分夸大，从而忽视行政效率，更是对现代行政实践积极行政的行政法要求的忽视，以至于在具体的行政中通常会比较被动。不仅如此，从我国目前的一个实际情况来看，行政对象应该随着社会变革的不断深入而变化，从客观上来讲，需要对行之有效的治理进行调节，但是控权论在很多现实问题前面会显得无计可施。
       行政法其实就是治理法。这一观点主张行政法是治理公民的法，曾在德国、法国以及日本风行一时，它把行政法在国家利益的实现上进行了过分的夸大，而把个人利益进行了约束，虽然这一观点在行政行为权威的维护方面以及行政治理得以有效进行方面起到了积极的作用，但是它本身是存在一定缺陷的，它把行政主体的权威性盲目夸大，却忽略了行政相对方的利益，这就使得权力的制衡机制遭到破坏，从而和现代法治的发展方向相背驰。从目前的情况来看，我国改革开放主要的内在动力还都是来源于人民群众的创造性的，但是这一观点在具体的实践中是对群众创造性的发挥有制约作用的。
       平衡理论。对于平衡理论来讲，它所强调的是要在行政主体以及行政相对方之间达到权利和义务相统一的效果，并且对公共利益和个人利益两相兼顾，它尝试着站在行政法理论基础的高度上，来对行政法的一个本质进行说明。但是，从根本上来讲，平衡论并未对行政法的本质、行政法的背景、行政法的特征等等予以系统的回答，而是仅仅针对行政法的价值取向做了理论上的探讨，制定出了行政法价值的一个机构模式以及总体平衡的思想。这一思想认为，在实体法上，行政客观存在的三种主要态势是行政主体和行政相对方之间的不平衡、两者在程序上不平衡、在司法审查上原告和被告之间权利和义务的不平衡。但是，后面的这两种不平衡与前一种不平衡比较起来，所形成的是颠倒的不平衡，通过这一颠倒的不平衡来使行政主体和行政相对方能够在整个过程中趋于平衡。从中我们可以看到，平衡理论仅仅只是把怎样通过这一总体平衡模式来把行政相对方与行政主体之间存在的权益失衡的问题加以回答，这一模式所构建出来的单单只是在法律关系所表现出来的权利与义务的纯粹的法律意义上，把行政法价值取向的题目进行了回答。
       确立行政法价值取向所需考虑的问题
       要把行政法在我国民主和法治建设中的特殊作用体现出来。把社会主义民主和社会主义法治之间的关系概括起来，社会主义民主是法治的前提，而法治则是民主建设的保障。因此，必须要把民主建设归入到法治建设中。从行政法的局限上看，协调是它在社会主义民主以及法治建设中所发挥出来的主要作用。从行政法的本质来看，社会主义民主和法治是可以并行的，并且是不相违背的，但是，如果从某一特定的阶段来看，所需考虑的就应该是现实所可以提供选择的并进模式。
       从一种层面上来讲，在我国目前的生产力发展水平的制约下，民主性是不能够进行过快地推进的，虽然，民主和效率之间不是完全矛盾的，但是，民主如果脱离了生产力的发展水平，并且推进速度过快，加之公民的个人权利保障如果脱离了社会公益的维护，并过分夸大，那么，就有可能会对效率产生一定的影响，进一步对经济的发展速度产生制约作用，阻碍社会生产力的发展。从另一个层面上来讲，在转轨的时期，行政治理面临着大量的并且是比较复杂的调整任务，在行政法处于大有所为的这样一个比较特殊的历史过程当中来对各种不同的利益主体进行规范，并推进社会的健康和稳定发展，民主和法治的价值就显得尤为重要。所以，在对行政法的价值取向进行确定的时候，必须要对现实所能够提供的可能性以及现实的需要两者之间的有机结合进行充分的考虑。
       要把行政治理的内在规律以及内在原则体现出来。行政法是行政治理这一主要规范领域的法，是把行政治理的一个内在规律作为主要的出发点。可以这样来讲，行政治理的内在规律在法律上的主要反映也就是行政法所应该要体现出来的内在原则。虽然，人们在行政法的价值取向这一问题上存在着各种不同的意见，但是，我们可以发现，它们都是围绕着怎样能够有效地进行行政权力的行使，怎样维护行政相对方的利益等等问题进行讨论的。无论是控权论，还是治理论，又或者是平衡论都是如此，只是它们所夸大的是不同的侧面而已。
       要把行政法价值目标的时代性以及地域性充分体现出来。为了和社会不断变迁的实际相适应，法的价值目标也应该要随之进行不断变迁。这和法的稳定性并不矛盾。法的稳定性所回答的问题是要对法的权威性以及有序性进行维持，而法的变动，尤其是其中的价值目标的变动，它是对法的活力来进行维持的，是法的适应性的一个主要体现。虽然，两者提出题目的角度各不相同，但是它们所体现和反映出来的共同点都是法是作为对社会关系进行调节的手段的有效性。
       对于法的目标的地域性来讲，它所指的是同一法律部分或者是统一法律规范的目标在不同的国界以及不同地区的差别是十分大的。这是因为各个民族的文化背景、发展方向以及发展水平都是不同的，而行政法在这一方面显得尤为突出。
       要把行政法的实际可操作性体现出来。在目前的行政法学的研究当中，存在的一个主要的转变倾向是行政法学体系向宪法学体系以及行政学体系进行转变，这间接反映出了我国当前行政法学研究方面的一个主要现状。如果单单就行政法的价值取向来看，目前所必要采取的一项措施就是把整个行政法体系的一个实际可操作性进行强化，以使其和其他学科对其在研究方法、理论特点、立法技术以及价值取向上的影响相脱离，并形成自己所特有的特征。行政法作为一种具有极为强大的应用性的部分法，不应该像宪法那样单单只是站在宏观的角度对基本制度以及基本原则进行一个较为抽象的规定，也不应该过分地侧重于行政学的理论探讨，而是应该立足在行政实践上，并从实践中汲取经验和教训，从而形成自己特有的灵活高效并且协调统一的规范体系。
       我国现行行政法的价值取向
       效率和公正的协调。对于效率和公正来讲，它们是行政法不断追求的一个重要价值，而现阶段所倡导的主要服务理念就是要高效便民，具体来讲就是要求行政机关在对行政职能予以履行的时候，要尽可能以最少的时间、最少的成本以及最少的人力来为社会公众提供既快速又便捷的服务，为公众办实事，进而实现社会效益以及经济效益的最大化。公正不单单对行政主体必须要依照法律和法规进行办事提出了要求，而且还要求行政主体在实行行政行为的时候能够客观且适度，要与公平及正义的原则相符合。行政机关在进行行政管理的过程中，要时刻本着公平且公正的原则，对待行政相对人要一视同仁，不徇私、也不歧视；行政机关在行使自由裁量权的时候，要和法律的目的相符合，排除没有关系的干扰因素；行政机关在采用相应的行政措施的时候，必须本着必要且适当的原则来进行；行政机关在实行行政管理的时候，可以使用多种方式和方法来进行，尽可能使所采取的方式不会对当事人的利益造成损害，或使损害降至最低程度。　　行政法治的发展及实践证明了一个道理，那就是一个健康并且附有活力的行政法，肯定是在动态中来实现效率和公正之间的平衡的行政法；反过来讲，对于一个病态的行政法来讲，它肯定是把效率和公正置于一个极端矛盾且对立局面的行政法。行政法应该是能够并且善于把公正与效率之间的关系处理好，用效率来对公正的实现进行必要保障，用公正来对效率的提高进行必要的推动，从而使两者之间得以相得益彰。从行政法律制度方面来讲，最能够把效率和公正之间的双重价值进行充分体现的就属行政程序制度了。在行政程序制度设计的过程当中，程序规则的公正与否，决定了公民对行政机关的信任与否，决定了公民能够和行政机关之间保持有良好的关系，决定着公民和行政机关两者之间的矛盾是否能够减少。没有公正支持的效率，是和民主政治以及行政法治的要求相违背的，行政程序法律制度的建立，不仅需要把民主公正的价值观引入进来，而且还要和效率的要求相吻合。
       民主和秩序的统一。秩序作为行政法的一个永恒不变的价值追求，无论在哪一个时代都是备受人们重视的。和传统的行政法相比较，现代行政法所需要维护的法律秩序的范围有着极为强大的扩张倾向。对于这样一种秩序，它所包含的不仅仅是传统的国家行政管理秩序，而且还包括了其他的一些公共行政管理方面的秩序；它所要调整的关系不单单是人和人之间的关系，而且还包括了人和社会之间的关系以及人和自然之间的关系，它是要达到全面、协调并且可持续发展等的目的。那么，要想使这一秩序得以实现，离不开一种科学的、有效的方法来对其进行保证，而这一方法就是我们所说的民主。
       在现行的行政背景之下，行政法的价值取向不仅仅要对秩序价值加以重视，而且还要把实现秩序和民主的和谐统一作为主要目标，要通过民主保障秩序实现、用秩序来促进民主的发展，并且进行不断的强调。在行政法领域的民主，它所指的是行政主体在开展行政活动的过程中要做到行政信息的公开化，要尽可能让公民参与到行政过程当中。而行政参与的一个基础就是要公开，这里所说的公开，主要包含作出某一行政行为的主要依据的公开、过程的公开、结果的公开以及信息资料的公开等等；行政参与所指的就是行政机关在进行行政立法、决策以及在开展具体行政行为的时候，必须要有相关的行政相对方以及相关利益的关系人参与进来。
       推崇和实践公开参与等的民主价值，在很大程度上使政府行为的透明度得到增强，对腐败以及暗箱操作等的不良现象的产生有着制约作用，从而能够推动政府的决策程序不断向着公开化、民主化以及科学化的方向发展，促使政府由封闭转向开放。公开的一个最主要的目的就是要让公民参与，而公民在行政互动中参与进来，有助于使公民的权利对行政权力的专断产生制约；有助于公民自由选择空间的扩大；有助于现实政府和公民之间的积极合作、相互配合以及良性互动，从而促使双方在比较自由的空间里把各自的积极性和创造力都充分发挥出来，进一步实现公共利益和个人利益之间的双赢。
       现代行政法不仅仅要对扩张了的行政秩序的价值予以重视，而且还要对秩序得以实现所需要具备的民主手段的价值予以密切的关注，促使秩序和民主两者之间达到和谐统一，从而使行政法治建设从传统的行政法过渡到现代行政法，促进行政法治的健康和谐发展。
       公共利益和个人利益的兼顾。传统的国家行政理念认为，公共利益是绝对高于个人利益的，并且这一观点长期在行政法领域占据着重要的统治地位。在这一观念的影响之下，当个人利益和公共利益发生冲突的时候，通常都会采用牺牲小我成全大我的方法，也就是牺牲个人利益。传统的行政法学的观点是把公共利益和个人利益之间的关系看作为此长彼消的博弈关系，公共利益的实现往往都是把个人利益的减少作为成本的。那么，现阶段的行政法所需要解决的一个重要问题就是怎样对公共利益和个人利益之间的关系进行协调，怎样在维护公共利益的同时最大限度地对个人利益进行保障。所以，在进行公共利益和个人利益两者之间关系的处理这一问题之上，要尽可能确保两个方面之间的协调，对公共利益和个人利益进行处理的一个关键之处就在于对两者进行平衡兼顾。
       我国的行政法学界也正逐步转变着传统的公共利益至上的观念，并不断探索建立具有良好效果的制约机制和激励机制，以促使公共利益和私人利益之间的平衡兼顾，把两者之间存在的冲突进行妥善的处理，从而实现两者之间的协调共进以及均衡增长。一般情况之下，行政权和行政相对方利益之间的这种此长彼消的关系可以致使行政法之内的公共利益和个人利益之间变得顾此失彼，而现代行政法则是通过行政法机制中的激励作用来使得行政主体以及行政相对方之间形成合作，从而使公共利益和个人利益得以站在新的利益增长点之上来达到双增的目的。
       在我国行政法制度的主要设计上面，要想把公共利益和个人利益都兼顾到，就应该做到两点：一是要想对公共利益加以维护，就必须赋予行政机关一定的权力，并针对这些行政权力，对其有效行使进行维护，从而实现行政的目的。二是必须要把公民的合法权益加以维护，要时刻强调行政公开，并不断对公民参与加以重视，要对行政进行必要的监督等等。
       结 语
       总之，行政法价值是行政法基本理论的问题之一，也是行政法的根本精神之所在，研究现阶段行政法的价值取向，能够把行政法更深层次的本源问题予以揭示出来。从传统的国家行政不断向现阶段的公共行政进行转变的这一过程，也可以说是行政法的价值取向的重构过程。在社会不断发展和转型的这一过程当中，我国行政法所特有的价值观念以及价值体系依然还没有形成，即使有一些著作对价值进行了分析和研究，依旧没有明确的讨论。所以，在进行行政法自身价值体系的构建过程中，中国的行政法学界依旧任重道远。现阶段一个急需解决的任务是要顺应社会的转型，顺应从国家行政转变成公共行政的这一历史潮流，适当地对我国行政法的价值取向进行剖析，并创造出和社会不断发展相吻合的、能够对和谐社会的构建起到有利作用的行政法价值体系。（作者为华北水利水电学院管理与经济学院副教授）
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