关于提升哈尔滨公共服务法律制度建设研究

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摘 要：根据盖书记的“做主人、敢担当、谋发展、惠民生”的总体发展布局要求，在加快经济发展的同时必须促进社会发展。促进社会发展的关键是改善民生，改善民生的关键是发展社会公共服务，发展公共服务就需要有完备的法律保障。虽然哈尔滨已经基本建立公共服务法律体系，但体系中存在法律不规范，执行不到，办事人员素质差等问题。针对这些问题，我们首先要转变政府职能，使公共服务的提供市场化、社会化。其次要加强法律的监督，保证法律的贯彻和执行。
　　关键词：公共服务；法律；制度建设；政府职能
　　中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）3 -0033-02
　　
　　改革开放以来，哈尔滨市政府大力推进改革开放和现代化建设，经济社会发展取得了巨大的成就，经济实力明显增强，各项社会事业蓬勃发展，人民群众生活水平显著提高。目前，哈尔滨正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的关键时期。根据盖书记的“做主人、敢担当、谋发展、惠民生”的总体发展布局要求，在加快经济发展的同时必须促进社会发展。促进社会发展的关键是改善民生，改善民生的关键是发展社会公共服务，发展公共服务就需要有完备的法律保障。
　　哈尔滨的公共服务法律制度建设体系已经基本建立，形成了覆盖整个公共服务领域的法律制度，并且行政机关对于知法用法、依法行政的意识不断增强。
　　一、哈尔滨市公共服务法律制度建设的现状
　　（一）基本法律体系已经建立。政府立法工作不断得到加强，遵循立法程序，提高立法质量，形成了涵盖公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护等方面的法律文件制度框架，促进了我市经济社会的发展，为我市的公共服务提供了必要的法律依据。
　　（二）行政机关依法履行职责的能力逐步增强。各级行政机关认真贯彻《行政处罚法》、《行政许可法》、《黑龙江省规范行政执法条例》等规范政府共同行为的法律、法规和规章，加强行政执法队伍建设，清理和整顿行政执法主体，完善行政执法程序，规范行政执法行为，行政执法人员法律素质和执法能力有了较大提高。
　　（三）监督力度不断加强。扩展了监督主体，拓宽了监督的范围，增强了监督的力度。各级行政机关的行政行为不仅受到本级部门和上级主管部门的监督，更重要的是接受广大人民群众的监督。社会团体组织，新闻媒体都属于群众监督，群众监督更能涉及行政行为的方方面面，更能深入到百姓的生活之中。
　　（四）学法用法的氛围基本形成。行政机关工作人员法律知识的学习培训制度基本建立，行政机关工作人员依法行政意识不断增强。领导干部带头学习法律、法规，法制观念和法律意识明显提高。公民、法人和其他组织遵守法律、依法维护自身合法权益的意识越来越强。
　　二、哈尔滨的公共服务法律制度建设中存在的问题
　　公共服务法制的建设保障了我们经济活动的更活跃的发展，保障了人民百姓的安居乐业，同时也促进了和谐社会的形成。虽然哈尔滨的公共服务法律建设已经基本形成体系，但其中还存在很多问题。
　　（一）行政主体角色冲突，规范文件利益化。目前，我国的行政机关不仅是规范性文件的制定者也是规范性文件的执行者。正是这种既当裁判员又当运动员的双重身份，使得行政机关在制定规范性文件的时候必然考虑自身部门的利益。而在法律执行中就会出现利益争抢，责任推卸的局面，使规范性法律文件变成自身利益的保护神。
　　（二）部分规范性文件制定不规范。在规范性文件制定工作中，暴露出一些突出问题：一是内容不规范。有的内容空洞，缺乏可操作性，虽然设定了禁止条款，却于法无据，造成了禁而不止，禁而无效的尴尬局面，降低了规范性文件的权威。二是备案审查工作不到位。当前较为突出的表现是制而不备以及备而不审，制而不备逃避了上一级政府的监督，备而不审导致监督流于形式。
　　（三）对法律执行的力度不够。目前哈尔滨现有的法律基本涵盖了基础教育、医疗卫生、社会保障以及基础设施等各个方面。但实践中，好的法律制度发挥不了真正的作用，原因就在于执行的力度不够。一些行政机关的工作人员依法行政的意识不强。对于已存在的规范性文件只是喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上。
　　（四）违法问题突出。一是行政执法主体混乱。表现为：行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。二是滥用执法权。执法人员滥用执法权，随意执法。对于相同违法行为不给与相同处罚，依据违法人的社会背景，经济关系，随意认定处罚，给腐败留下可乘之机。三是无视执法程序。规范的程序是保证法律公正执行的有利手段。而在执法中的无视程序行为严重的剥夺了行政执法相对人的合法权益。
　　三、提升哈尔滨公共服务法律制度建设的建议
　　提升哈尔滨在公共服务领域的法律制度建设不仅仅是要求立法机关完善法律体系，更要求政府切实明确政府责任，转变政府服务理念；加大财政支出，确立保障机制；引进市场竞争参与公共服务管理。真正做到为老百姓做事，让百姓做主，让百姓满意。
　　（一）明确政府责任
　　一是要转变政府职能。深化行政体制改革，实行政企分开，落实政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离。将公共服务更多的实现市场化、社会化。政府的职能主要是选择提供公共服务的组织，并对这些组织进行监督和考核。以所受服务的百姓的满意度作为对其组织提供服务质量的最终考核标准。二是要理顺行政管理体制。适应社会主义市场经济发展要求，按照精简、统一、效能的原则，结合我市实际，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，科学合理设置机构，确定编制，理顺部门职能分工。推进市政府与区、县（市）政府管理职能界定的规范化、法制化进程。三是要完善政府的社会公共管理和公共服务职能。政府在完善公共服务职能中首先要建立健全公共卫生、治安、消防、交通、环保、气象等领域公共安全的预警和应急机制，构筑应对突发公共事件的组织、监测与信息发布、控制与处理、物资保障等制度体系，提高政府应对各种突发公共事件和风险的能力，维护正常的社会秩序。强化政府公共服务职能，采取便民措施，简化服务程序，降低服务成本，创新公共服务体制，完善政府社会管理长效机制。四是要推进政务信息公开化进程。完善政务信息公开方式，规范政务信息公开行为，建立健全政府公告和新闻发布制度；行政机关办理的行政事项，除涉及国家秘密、依法受到保护的商业秘密或者个人隐私外应当向社会公开；完善政府门户网站建设，建立网上政务信息发布平台。
　　（二）加大保障机制
　　一是完善依法行政的财政保障机制。逐步完善集中统一的公共财政体制，提高财政资金使用效益；完善财政转移支付制度，加大转移支付力度，缓解基层财政困难。 二是完善劳动就业和社会保障机制。继续深化劳动就业体制改革，健全政府促进就业的责任体系，落实就业、再就业政策，扩大社会就业。完善社会保障体系，健全城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险制度和社会保险基金监管制度，全面推进职工社会保险。完善城市居民最低生活保障制度，健全最低生活保障动态管理机制。逐步建立农村养老保险制度，完善农村特困群众社会救助制度。
　　（三）监督机制建设
　　一是外部监督。外部监督由人大、政协负责具体实施。各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询，依法向市人大常委会备案政府规章；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。二是内部监督。公共服务内部监督机构分散在管理公共服务的各部门中，这些机构负责评价年度公共服务计划中所制定的目标落实、政府计划实施以及预算执行情况。三是社会监督。社会监督主要包括新闻媒体、公民、政党、社团或工会等，这些主体都可依法向法院检举违法和违规行为。
　　 在监督措施上，政府公共服务部门内部的特定监督机构，通过参与制订计划和预算的方式加强事前监督；事中和事后监督由人大和内部监督机构分别独立进行。法院介入监督的方式有两种，一种是例行监督，另一种是接到举报或内部监督机构的报告而执行特别监督。社会监督则贯穿从公共服务年度计划和预算制定到执行完毕的整个过程。整个监督体系以法律为基础，外部监督、内部监督和社会监督相结合，事前监督、事中监督和事后监督相衔接的监督方式，有效地避免了公共权利滥用和公共服务机构的消极决策，保证公众享受到与经济发展水平相适应的基本公共服务。
　　（四）创新供给模式
　　一是公共服务部门坚持养事不养人的原则。公立公共服务机构的工作人员都是国家公职人员，但政府并不按人头包养所有的公立公共服务机构。政府根据提供服务的数量，采取零基预算法核定公共服务机构的年度运行经费。政府对公立公共服务机构的人员数量没有严格的人员编制限制，公共服务机构可以在工作需要的情况下适当增减员工。工作人员工资也不是政府统一规定的，而是由公共服务机构在预算支出范围内参照国家制定的职务职称系列、工资标准决定。在这种机制下，公立公共服务机构之间会相互竞争，采取各种措施降低服务成本，改善服务质量。二是通过公开招投标把某些公共服务事项委托给私营机构负责提供。对一些适宜由私营机构提供的公共服务，就可以把政府的经费保障与私营机构高效率的管理方式有机结合起来，用私营机构替代低效率的公立公共服务机构。如城市环境卫生服务等。三是临时性和特殊的公共服务实行购买服务。对一些应用型技术研究、文化、教育项目，政府一般不直接举办提供，而是面向全社会开放申请，择优购买服务。
　　（责任编辑/范秀利）
            
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