关于高校“去行政化”过程中“契约制”运用的思考

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摘要：高校“去行政化”在《国家中长期改革和发展规划纲要》中已经明确提出，并且成为公共舆论上的话题。“契约制”是新公共管理中的理论，把“契约制”运用到高校“去行政化”过程中有其优点，也有弊端。文章阐述了把“契约制”运用到高校的人事制度以及招生事务中的构想，并且指出了运用中的障碍。“契约制”的运用能够淡化“行政化”，减少各种寻权行为，同时也会产生机会主义。高校“去行政化”需要契约精神。
【关键词】：行政化；去行政化；契约制；契约精神
　　中图分类号：G411 文献标识码：A 文章编号：1 11-05 8（2011）35－0008－03
　　
　　一、我国高校“去行政化”的背景及相关概念
　　前不久，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（公开征求意见稿）公布，明确提出要“推进政校分开管办分离”、“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。关于大学“去行政化”问题的争论完全浮出水面，成了公共舆论平台上的话题。
　　袁贵仁部长在《纲要》发布会上说：“行政化管理倾向有两个方面，一条是政府对学校管理的行政化倾向，另外一条是学校内部管理的行政化倾向。”大学“行政化”一方面是指政府对大学的行政干预过多，大学变得像行政单位而非独立的教学科研机构；另一方面是大学内部行政权力在管理中被泛化和滥用，大学被当做行政机构来管理，“机关化”、“衙门化”色彩过于浓厚，学术事务被当做行政事务来管理。[1]高校行政化有许多负面影响，这也是众多学者支持去行政化的主要原因。高校行政化会激化学校内部矛盾，制约学术的发展创新，教育质量下降，增加办学成本以及造成贪腐案频发。[2]
　　而所谓“去行政化”，并非不要行政部门，而是指大学要以学术为本，由官本位回归学术本位，减少或者去除非学术因素对学术的影响。具体谋划大学“去行政化”的技术路径和操作程序，核心是“落实和扩大学校办学自主权”。[3]扩大学校办学自主权可以涉及部门设置、人事制度、评估考核、招生等方面。然而，大学行政化问题，是国家整个管理体制的组成部分，大学管理的改革需要国家整个管理体制配套改革来支持，否则大学“去行政化”难以“孤军深入”。同时，无论是外在的还是内在的“去行政化”，都需要前提和条件支撑，这些前提和条件形成实实在在的环境气场，用当下社会学术语，可以称为资源性凭据，如果资源性凭据出现问题或者资源性凭据不足，无疑对高校内外“去行政化”造成障碍。高校改革中外围“去行政”的障碍具体可表现为财政收支的行政化，人事任命校长，缺少系统化“依法办学”平台，权力寻租问题普遍存在，量化学术，等等。[4]无论是从扩大学校办学自主权角度还是从“去行政化”遇到障碍的角度，我们可以运用新公共管理的“契约制”对某些方面进行改革。
　　二、“契约制”在高校“去行政化”的运用构想
　　契约制与合同制类似，在新公共管理中，一旦签订了契约，就不仅仅是一种说法，而是一种“真正的”契约。所谓“真正的”契约，指的是两方或多方当事人之间的协议，这种协议可能是私法契约，也可能不属于私法范畴，但所有重要特征都与私法契约类似的协议。[5]“真正的”契约能够提高公共事务的透明度，明确责任，从而提高服务的效率与效益。要把契约制运用到大学“去行政化”的过程中，可以从人事制度、学校招生等方面进行思考。
　　1.人事制度中“契约制”的运用
　　人事制度中“契约制”的运用又能从三个方面进行思考：校长，教员以及考核制度。我国《高等教育法》第41条明确规定：校长全面负责本校的教学、科研和其它行政工作，并承担五个方面的重大职责。可见，我国现行的大学校长实质上是一所大学的最高行政长官，对大学的发展负有事实上的最高责任。相应地，为加强政府对大学的领导与管理，保证政府意志的贯彻执行，我国传统上一直采取大学校长职务的政府委任制，在操作层面则表现为大学校长通常由上级行政部门进行考察、选拔与任命。[ ]大学要“去行政化”，大学校长任用宜“去委任制”，此时“契约制”是个较好的选择。大学校长要负责大学的战略规划与决策、内部的制度建设和资源配置、教学与学术的领导与组织等重大事项，以实现大学的学术使命和教育功能。如此推断，可以明确大学校长的定位：懂管理的教育家。大学作为现代教育体系中的机构，不仅有自身的发展规律和要求，而且对社会而言使命重大，自然应当“完全交与教育家”来领导。[1]同时，现代大学规模不断扩张，大学组织管理的技术性日渐增长，客观上对大学校长的领导与管理能力提出了严峻挑战，所以大学校长也应该是一个职业管理者。要选择一个优秀的校长，靠上级行政部门委任显然很难实现。如果通过民主选举，资格考核将会大大优于委任制。此时，校长与政府以及学校将是契约关系，校长的职责将在契约中明确列出来并受到政府及广大师生的监督，一定程度上能遏制大学中的权力寻租现象。在国外，大学的权力中心往往是以董事会的形式展现，由董事会与校长签订契约，我国的有关行政部门可以担当董事会的角色，通过民主手段聘任高校校长。高校校长成为了一种专业职业，而一旦违反契约中的条例，将会面临解聘甚至受到法律制裁。
　　大学的教员分为两类，一类是处理常规性行政事务与学术辅助性事务的人员，另一类就是传授知识与技能的教师。行政化的高校中，行政人员往往比教师拥有更多的权力，教师处理许多事务时都要受制于行政人员。近年来行政人员的队伍也越来越庞大。然而，职能部门与行政人员本来的定位就是为学术服务，因而需要通过取消行政级别、淡化权力意识、强化业绩导向的聘用制等措施，来解决行政服务异化为行政管制的问题。[8]有些学者对此提出了教育职员制。按照教育职员制的设计，大学内部从事管理和服务工作的人员均为教育职员，教育职员按其所处的管理岗位层次、类别及本人的专业水平与工作能力分为三个职等（高级、中级和初级）、十个职级。教育职员一般不设行政级别，不聘专业技术职务，实行公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、聘约管理的原则。教育职员制推行后，大学内部的教职员工即可实现专任教师和教育职员各司其职、各负其责的“二元化”人事分类管理格局。更重要的是，实行职员制后，大学内部管理人员的身份不再是干部，而是职员（至于普通行政人员的身份，自然亦为职员）；其所处的管理岗位不再是“官职”，而是一种职业。[9]不难看出，教育职员制就是一种契约制。同时，在教师管理中，我国已经从小学到高等学校的各个层级实行了契约制，也就是合同制。教师与学校之间签订了一定的工作年限，届时学校和教师双方都可以决定是否续约或解除雇用关系。教师属于学术人员，学术人员应该是大学的主体，学术应成为大学的本位，学术人员在大学组织中的功能与地位亦内在地决定了他们在大学治理结构中的核心地位。在大学去行政化的过程中，应该提高学术人员的主体地位。以往的教师与学校签订的契约中，教师的主体地位往往不能得到体现，所以契约的内容应该有所改变。西方国家的大学大多实行教师聘任制，但对教师（尤其是资深教授）任职亦有诸多权益保障机制和权利救济机制。所以，在契约中对于优秀的教师给予长期的聘期甚至是终身制，将是提高其主体地位的不二选择。
　　在校长以及教员们都成为契约的一方时，对于他们的评估考核将成为契约能否继续的关键。此时，对校长以及教员的评估与考核不再是由政府有关部门或学校来实施，因为政府有关部门或学校本身就是契约的另一方。所以，第三方将被赋予对校长及教员进行评估和考核的权利，这个第三方可以是一个专业的评估公司，也可以是一些著名的教育专家组成的团队，它们受聘于政府，但是所处的契约不在学校人员与政府或学校订立的契约中。以往对高校或是教师的评估流于形式，评估的结果不能充分真实体现事实，并且为了通过评估考核会延伸出许多权力腐败问题，第三方的介入将对于高校“去行政化”起到重要的作用。
           
       2.招生工作中“契约制”的运用
　　大学的招生工作是整个学校管理中的重要环节，不同等级的学校所能招收学生的数量与质量不同。而学校的等级制充满着行政色彩，许多学校没有招生自主权，往往是上级行政部门在事先就下达了指标，招生工作成了完成指标的任务。可是随着高等教育大众化的到来，生源会越来越少，学校之间为了争夺生源将要展开竞争，这种竞争本该是学校自身质量以及服务的竞争，而行政化的高校所进行的竞争却成了权力寻租的竞争。为了能够得到更多更好的生源，学校会想尽办法提升自身的等级，如今越来越多的学校改名升级就是这类表现。要想改变这种情况，政府就需要淡化高校等级，给予高校自主招生权，高校与学生签订契约，契约内容每所学校将不同。学生来自全国各地、五湖四海，每个人特点不同，生活习惯不同，需求的服务也不相同，学校不可能在所有的方面对每一个学生都能照顾到。契约需要学生将自己的一部分权利让出来，由学校作为公共管理部门来进行协调，如校园秩序管理、宿舍管理等，以求保证最大多数人正常学习、生活的权利。学生必须遵守这些约定，如果不遵守，则违反契约规定，需承担事先约定的处分。如果学校不对学生的一些违约行为有所作为，从而影响其他学生正常的学习、生活权利，那么学校同样要承担违约责任。为了显示学校的特殊优势，契约内容还包括私人契约，是学校作为公共物品提供商，向只有特殊需求的学生提供相应服务的权利义务关系。每个人的需求不一样，为了更好地为学生服务，使提供的公共物品尽可能满足每个人的需求，就需要学校管理者在一些领域内，如外出住宿、宿舍电脑安装、用电限制等方面，根据所能提供的条件，同这些有特殊需要的学生建立个别的契约关系。这种契约关系是学校与学生之间直接建立的。当然，这种契约关系同样应具有法律约束效力。[10]契约的使用使得学校的姿态变为了服务者，显示了以人为本的教育理念，同时行政化色彩也大大减弱了。
　　三、高校“去行政化”过程中“契约制”运用遇到的障碍
　　拥有了契约还不够，要有效运用公共部门契约制，至少应该具备以下三个条件，即有关的制度必须促进：①明确界定和区分购买者和供应者；②签订和执行最优的合同，符合购买者和提供者双方的自我利益；③在如何分割最优合同中双方所得的过程，购买者和供应者之间存在着利益冲突。[11]在校长与政府的契约中，校长是提供者，政府是购买者；教员与高校的契约中，教员是提供者，高校是购买者；学生与高校的契约中，高校是提供者，学生是购买者。不难看出，在契约双方中总有一方是强者，强者能够运用一些力量让弱者接受契约中不合理的部分，或者说是对强者最有益而对弱者不是很有益的部分，这让合同的最优性受到影响。在如何分割最优合同中，双方存在着利益冲突，使得最优合同的认定很难。再者，契约制有着自身的弊端，运作过程中，存在着机会主义行为。由于信息的不对称，提供者为了能够成为提供人，可以在契约中向购买者提供一些优惠条件或是在契约外进行寻租行为。例如，一个学校职位的招聘过程中，有的人会在事先采取某些方式获得购买者的好感，增加自身在应聘中的胜率。
　　四、总结
　　尽管契约制在高校“去行政化”过程中的运用存在障碍，许多情况没能考虑到，甚至有弊端，然而，从另个角度看，高校“去行政化”的过程中运用契约制也就是要发扬契约精神。在社会成员中倡导契约精神，就是使各方当事人在契约缔结或履行的过程中，能够在法律允许的框架之内平等地、自由地表达自己的意愿，并内心“自愿”地维持这种约定。“契约精神的本质就是自由意志的表达，就是每个人不受任何外在因素的压力、影响和制约，自由充分地表达自己意愿的一种行为和制度”。换句话说就是缔结契约关系的双方或多方当事人都是相对独立的个体，即具有法律意义上的独立的个体，而每个个体之间的地位都是平等的，每个个体都无权将自己的意志强加于另一方，每一个缔结契约的当事人都有充分表达自己意愿的权利。同时，在享受权利时又必须承担因享有某种权利而被赋予自身的某种义务，正是这种“内心”的自愿维持着契约精神的本质，即交往主体双方自身自由意志的表达。[12]行政化的高校是缺少契约精神的表现，正是高校不能拥有自主权，即成为不了独立个体，才会被行政化，行政化也就越来越明显。
　　高校“去行政化”还没能够实施，只是许多人有这样一个期望。毕竟要使高校“去行政化”要有一套可行的措施，这些措施还在探索中。我国公立高校整体转制中一些成功的经验，可以是高校“去行政化”的参照，例如浙江万里学院。而“契约制”的运用有其优点，也会造成新的问题。所以，能否真正把“契约制”运用到高校“去行政化”过程中，去还需要论证，并且需要逐步进行改善。
　　
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　　[12]孙树华.契约精神与和谐经济生活建设[J].经济研究导刊,2009,(1).
　　
            
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