试论推进我国碳排放权交易的法律对策

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摘 要：我国碳排放权交易已经初见成效，突破碳排放权交易进一步展开的瓶颈必须通过法律进行全面的规定和强力的推行。根据我国的实际情况，碳排放权交易应当从细化立法和强化执行两方面来予以强势推进。在完善制度设计的同时，循序渐进地不断扩大碳排放权交易辐射的范围，以期为推动碳减排助力，为我国低碳经济转型借势。
　　关键词：碳排放权交易；立法；执行
　　中图分类号：D912.6 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.11.53 文章编号：1672-3309（2011）11-117-03
　　
　　 碳排放权交易已被作为限制或减少温室气体水平的方式迅速得以发展并被广泛地采用，市场化运作的碳排放配额交易成为全球碳排放权交易市场的主流机制。中国意欲真正推动碳减排事业向前迈进，建立适合我国的配额交易机制是不可回避的发展方向。
　　 总结已有的经验可得知，通过法律手段引导碳排放权交易这一市场机制是切实可行而且不容回避的道路。我国与碳排放权交易相关的立法和政策性文件应全面规划，按步骤落实，综合考虑其稳定性和灵活性。具体而言，我国的碳排放权交易可以应从立法和执行两个层面予以落实和推进。
　　 一、逐步完善碳排放权交易立法
　　 为了确保碳排放权交易的有法可依，有规则可循，我国也应该借鉴国外相应的立法经验，并结合中国实际情况，为碳排放权交易的推行奠定法律基础。我国的碳排放权交易法可以围绕以下几个方面的内容进行设计：
　　 （一）规定碳排放总量目标及分配方案
　　 根据环境容量、经济发展情况和减排目标确定碳排放总量目标。并考虑地区特征、历史排放预测排放部门排放标准和温室气体减排技术的潜力等因素，科学设定分配额度和方式，确定交易价格。从经济效率的角度上说，拍卖机制能最大程度降低社会管制成本和提高经济效率。但是拍卖机制的建立需要前期大量的基础污染排放信息收集和处理及监督工作，还需要建立以信用为基石、法律为制度性基础的运作体系。而中国目前的环境能力建设还不足以支撑拍卖市场的建立，加之中国当前法律法规体系和环境管理体制还不完善，基于历史免费分配许可是最容易被接受的方式。[1]
　　 （二）明确包括交易主体、对象、种类和程序在内的碳排放权交易的内容
　　 交易主体不能局限于承担减排义务的企业，政府参与的采购基金和托管基金、商业化运作的碳基金和关心气候变化的个人、企业以及非政府组织都应有权参与。交易对象则必须根据监测设置的精确度以及掌握的排放量来决定，在初期可以限于CO2，但也应当为其他种类的温室气体在条件成熟时纳入留下立法的开口。交易种类可考虑纳入“总量控制与交易”模式下的减排配额和以国际接轨的相关减排量（如CDM下的核证减排量和欧盟碳排放权交易机制下的减排单位）现货与期货。交易程序则主要包括申报、备案和公示三个部分。期间涉及政府部门的监管职责。
　　 （三）规范温室气体排放量的测算技术以及减排潜力的计算
　　 加强温室气体减排的动力来自对一致性、准确性和透明性数据的需求。美国杨百翰大学公共政策教授Gary C. Bryner 2004 年指出开展有效碳排放权交易的关键是：（1）反映经济承受能力的排放基准线；（2）有效主管机构和手段实施监测；（3）持续、准确的核查排放量。[2]减排的监测和报告制度作为整个碳排放权交易制度监管运行的核心，应该通过立法规定政府负有提高对碳监测技术投入，建立适当的配套支持制度，建立企业碳排放数据库的义务，赋予相关政府部门和中介机构通过第三方检测、企业申报、主管机关审核的方式公开数据库，同时配合不定时地抽检和惩罚制度，以保证信息的准确性，提高监测的效率，为碳排放权交易的全面展开奠定基础。
　　 （四）以鼓励性条款引导碳金融创新
　　 欧美等金融发达国家已经形成了直接投资融资、银行贷款、碳指标交易、碳期权期货等一系列金融工具为支撑的碳金融体系。目前，包括荷兰银行、巴克莱银行、高盛、摩根士丹利以及瑞士银行等许多知名金融机构都活跃在碳市场上，国际上也设立了促进清洁发展机制项目实施的基金机制，如荷兰的CERUPT计划、世界银行的原型碳基金（PCF）、生物碳基金（BioCF）和社区发展碳基金、意大利的碳基金和德国的KfW碳基金。[3]我国也应该充分发挥金融优势，通过立法从银行业自身和外部政策环境两个方面解除制约中国碳金融发展的主要障碍，构建发展环境金融的激励机制，培育通晓环境、金融、法律、管理等多个方面专业知识的人才，宣传“碳金融”的利润空间、运作模式、风险管理、项目开发和交易规则，鼓励银行、基金公司等金融机构提高自身环境责任意识，积极捕捉低碳经济下的商业机会，开展碳证券、碳期货、碳基金等各种碳金融衍生品的金融创新，逐步推出适合中国国情的环境金融产品，控制风险，灵活经营，确保碳金融业务稳健开展，积极应对未来碳金融业务模式的改变。此外，还可积极探索建立环境银行，开展存贷环境容量及排污量业务。
　　 （五）鼓励开展自愿碳减排交易
　　 援用《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法(暂行)》中关于自愿减排交易的监管主体、交易主体（买卖双方）、交易对象、登记注册系统、交易场所、第三方核证、减排量签发等规定，解决国内自愿减排市场缺乏信用体系的问题，补充规定自愿减排标准以及定价规则，通过税收减免和绿色信贷等金融工具，倡导没有减排义务的企业自主积极履行自愿碳减排的社会责任。
　　 （六）详实和严格的法律责任。为了落实碳排放权交易机制的运行实效，建议环保部组建专门的管理机构，对实施了碳排放权交易的企业及其机器设备进行全面调查、研究, 建立与排放权交易相关的规章制度，采取对其排放检测、交易申报与追踪、排放权查核等管理措施, 一旦认定其违法, 应予以限制融资和罚款等惩罚和制裁。[4]同时，也不能忽略政府管理部门在监管中违法所应承担的法律责任。以避免出现参与方弄虚作假，操作市场的行为，保证市场公正度和透明度，确保市场的健康、规范和有序。
　　 二、强化碳排放权交易法律的执行
　　 执行碳排放权交易法律的关键在于确保碳排放权交易的顺畅进行。为了确保碳排放权交易在我国的开展，以下几个方面的内容不能忽视：
　　 （一）减排方式从自愿向强制过渡
　　 尽管我国的碳排放权交易市场还处于初始阶段，但是“交易先于制度”，中国的碳市场建立同样必须遵循资本市场的规律。在未正式实行限额与贸易机制之前，自愿减排暂且是碳减排的主要方式，应进一步发展和完善，以期规模化。中国已经设定了“2020年前，将在2005年基础上减少单位GDP碳排放强度40%到45%”的目标，在温室气体排放量的测算技术以及减排潜力已经初步成熟的基础上，可逐年分解目标，并将减排任务之分配到碳排放量巨大的企业，初步建立限额排放体系，提高企业治理污染的积极性、主动性，促进企业走上“低投入、低消耗、低污染、高效率”的集约化道路，逐步推动经济增长方式的根本转变，切实发挥碳排放交易市场对经济结构调整的引导作用。
　　 在条件成熟时，再突出碳排放总量交易机制在控制碳排放中的战略地位。将国内交易完全建立在总量管制和排放交易的市场机制之上，可以仿照国家规划（如“十一五”规划）对各省规定排放上限，各省再将具体额度按规定对企业下发的方式，各减排义务主体自由进入碳排放权交易市场，灵活地实现减排目标。
           
        （二）积极开展碳排放权交易试点并由点及面
　　 试点是积累经验成本最小的模式，对碳排放权交易几乎毫无本国经验可言的我国来说尤为重要。总的来说，可以考虑在特定行业和特定地区试点的方式。
　　 1、特定行业。因为垄断行业的内部约束性碳减排指标更容易设计和贯彻执行，所以特定行业试点可优先考虑二氧化碳的主要排放源--电力、化工和石油等行业在集团内进行核算的大型央企，尤其是计量体系足够完善的电力行业可以作为试点的最好突破口。
　　 2、特定地区。特定地区试点则应考虑到中国经济社会发展不平衡的现状，以及温室气体排放源主要集中在发达的沿海地区这一现状，优先在京津唐、长三角和珠三角这些具备经济和技术优势的地区展开，在行政机关的指导下，以这些地区已有的排污权交易中心为依托，开展碳排放权交易实践，以减少污染，促进清洁能源和能效的投资更为活跃，创造更多的就业机会，惠及消费者，循序渐进地实现我国清洁能源经济的成功转型。
　　 随着试点的范围逐步扩大，各项法律制度的进一步完善，市场运行机制的逐步成熟，我国应构建辐射全国、全面有序的碳排放交易市场和繁荣的金融衍生品市场，以现货交易市场为基础,期货交易方式为主，项目合作为辅,两个市场相互作用,相互促进，借以实现碳排放权交易市场的完善和成熟。继而，与国际碳排放权交易所连接,开发与国际挂钩的期货、期权交易，使二氧化碳排放权可在国际上自由流通，丰富我国碳排放权交易的金融产品品种，同时，争取实现将国内碳价格与国际接轨,有选择性地与国际上其他成熟市场进行双向互认式对接,也可以通过国外直接投资,并购相关市场，来增强碳市场的流动性,为我国在国际碳排放权交易市场争取到定价权和话语权, 进而实现中国积极参与国际金融活动，重构世界金融格局，增强在国际低碳经济中的竞争力的目标。[5]
　　 （三）构建有效运行的开放性碳排放权交易市场体系
　　 充分的市场交易平台是创造相对公平透明的交易环境必不可少的前提。我国应逐步建立成一个统一的由国家政策规定、法律保障和金融系统支持的全国性开发碳排放权交易市场体系。具体计划和实施由国家发改委和财政部主导,中国人民银行、银监会、证监会和保监会等相关金融机构分工合作。交易系统可由主交易市场和交易所相结合的形式组成，争取基本辐射全国范围。交易业务从交易现货市场开始，然后可发展期货市场、衍生品市场，从而逐渐发展成为一个与国际接轨的开放性碳排放权交易市场[6]，实现国内市场和国际市场的充分无缝隙对接。
　　 （四）严格执行碳排放权交易市场监管机制
　　 市场不会自发形成，既需要有可供交易的商品，又需要政策进行创造，最重要的是必须由政府依法进行调控和管理。碳排放权交易的监督管理是指为了确保碳排放权交易市场的稳定有序，碳排放权交易的顺利进行，由相应政府主管部门开展的一系列的监督管理活动。衡量碳排放权交易市场的绩效，保证碳排放总量的限额不被突破，杜绝碳市场的操纵和垄断现象，都依赖于政府机关联合体的参与和监督管理。[7]
　　 碳排放权监督管理体制的有效运行，政府部门应着手开展二氧化碳排放管理机构的建设，包括组织管理机构、许可证发放机构、排放权交易机构等的设立及其运作，[8]同时逐渐完善交易规则、监测和申报规则和守法等相关规则，明确政府在收集、核实和公布排放数据，记录官方许可转让和排污账号的平衡，包括许可(下转110页)(上接118页)转让系统和记录排放跟踪在内的开发和跟踪系统，进行年度执法检查等方面的责任。此外，还可以尝试建立一个由环保部门、行业协会和交易所三方协调的监管体系：环保部门负责制定碳排放权交易权的总量控制以及碳排放监测标准和操作办法；行业协会负责规范和指导企业的减排的行为，并通过培训专业人员，负责监测和调查工作；交易所的主要功能是制定交易环节、结算环节、交割环节和违约处理制度，监控企业碳排放权数量的登记和交易。逐步增强三方协调合作的能力，为建立起稳固的配套制度，解决碳排放监测管控的难题。
　　 参考文献：
　　[1] 张红亮.碳排放权初始分配方法比较[J].环境保护与循环经济,2009，(12).
　　[2] Gary C. Bryner,“Carbon Markets: Reducing Greenhouse Gas Emissions through Emissions Trading”[J].Tulane Environmental Law Journal,Summer,2004.
　　[3] 中国21世纪议程管理中心、清华大学.中国清洁发展机制项目开发与实践[M].北京：社会科学文献出版社，2008：151-152.
　　[4]冷罗生.构建中国碳排放权交易机制的法律政策思考[J].中国地质大学学报(社会科学版),2010，(03).
　　[5] 于同申、张欣潮、马玉荣.中国构建碳排放权交易市场的必要性及发展战略[J].社会科学辑刊,2010，(02).
　　[6] 钟辛.建立我国碳排放权交易市场推动碳减排拉动低碳经济[J].广西电业,2010，(04).
　　[7] Tseming Yang,“The Problem of Maintaining Emission‘Cap’in Carbon Trading Programs without Federal Government Involvement: A Brief Examination of the Chicago Climate Exchange and the Northeast Regional Greenhouse Gas Initiative”, Fordham Environmental Law Review, 2006, 17, 271.
　　[8] 温武瑞、肖学智.清洁发展机制在国内外的实践及启示[J].环境保护，2007，(06).
            
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