浅析行政问责层级划分标准的构建方法

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摘要：本文力求从行政问责层级的划分标准入手，确定行政问责层级划分标准的构建方法，从而为行政问责层级标准的研究奠定基础。
　　关键词：行政问责层级 标准体系
　　项目基金：本文是吉林大学研究生创新基金资助项目：《行政问责层级研究》（20111015）的部分研究成果。
　　作者简介：孙克华，女，吉林大学行政学院2009级硕士研究生，主要研究方向为行政管理理论与方法。
　　
　　一、行政问责层级标准的概念界定
　　客观上，我国的行政问责无论是理论上还是实践上，发展的时间还是比较短，一些问题还没有完全暴露出来，在研究空间上还存在很多空白点，而行政问责层级就是其中的一项非常重要的研究课题。本文力求从行政问责层级的划分标准入手，分析行政问责层级的确定要素，从而构建出一整套完备有机的划分标准体系，促进行政问责理论和实践的发展。
　　（一）行政问责层级
　　行政问责层级概念的产生，离不开两个要素，即行政问责和行政层级，二者分别从动态和静态两方面构成了行政问责层级的内涵。行政问责是指特定的问责主体对各级政府及其行政人员承担的各种职责和义务的履行情况进行监督和审查，对不履行或者不正确履行的，依据法定程序追究其责任，使其承担否定性后果。 行政层级是指静态的政府层级及公务员领导职务的层级划分。所以，行政问责层级则是指当某一行政问责事件发生时，在问责过程中，以一定科学、合理的指标和标准作为问责的依据，将应该承担的责任与某一层级的领导人员对应起来，从而确定合理正当的问责客体。在这一过程中，问责的依据即一定的问责指标和标准是责任与问责客体之间建立对等联系的桥梁，标准的不同对应的问责层级也就不同。
　　（二）行政问责层级的标准体系
　　根据上述对行政问责层级内涵的界定，可以发现，这个内涵的关键点就是在问责与层级间建立精准的对应关系，但这种对应关系是建立在满足一定的条件之上的，也就是说，二者的匹配离不开一定的规律，只有清晰地认识了这种匹配规律，才能真正找出那些能够决定行政问责层级的要素，从而得出行政问责层级的划分标准体系。由于实践中行政问责本身的复杂性，使得划分层级的标准要素并不是唯一的，标准要素与层级之间的匹配规律也不是单一直线型的，而有可能呈现出相对复杂的交叉合并关系，也就是说，每一个要素与层级之间都存在一定的匹配规律，而不同的要素结合起来与层级又呈现出与之不同甚至相反的另一种规律，后者并不能被认为是前者简单地叠加而形成的，而是在叠加过程中，各要素之间进行了权重的衡量，从而确定了新的匹配规律。所以，从行政问责层级的标准产生方法的角度对其进行内涵界定的话，那么行政问责层级的标准体系是指，在行政问责过程中，通过对行政问责各个相关要素与行政问责层级之间的匹配规律进行总结归纳，所得出的那些真正影响或决定行政问责层级的要素，即标准，由这些标准通过一定的权重分配形式结合起来的整体就是行政问责层级的标准体系。
　　二、划分行政问责层级的相关要素分析
　　划分行政问责层级，重点是要找到影响或决定问责对象层级的因素，以及各个因素之间是以怎样的原则或方式结合到一起，才能科学准确地判定行政问责该问到哪一层级。这里其实是需要一种演绎――归纳――演绎的一种逻辑推理过程，因此，需要从实践当中入手，分析出行政问责层级与相关要素之间匹配的客观规律，从而找到那些真正对行政问责层级有决定性影响的要素，即行政问责层级的划分标准。本文仅对2003年至2009年之间的行政问责案例进行梳理 。需要理清的关系主要有，行政问责相关要素分别与问责层级之间的关系规律；行政问责相关要素结合起来与问责层级的关系规律。
　　（一）问责层级
　　虽然之前对行政问责层级进行内涵界定时，把行政问责层级概括为政府层级和公务员领导职务层级，但为了使研究思路更加清晰，实践中问责的对象也往往落实到作为人的个体的公务员领导，所以这里主要把行政问责层级界定为公务员领导职务的级别。实践表明，问责对象职务等级主要包括省部级正副职、厅市级党委正副职、厅市级行政正副职、县局级党委正副职、县局级行政正副职、科（局）级党委正副职、科（局）级行政正副职、人大法院检察院官员、国有企业负责人、党委部门、政府部门、其他。
　　（二）问责原因
　　行政问责原因是直接指向问责对象的要素，主要包括工作失职，行政违规，滥用职权，贪污腐败，违反职业规范，决策失误，用人失察，及其他。问责原因是行政问责的依据和理由，只有问责对象在客观上确实实施了以上这些行为，才能对其进行问责，客观上来说，问责原因与问责对象之间的关系最为简单直接，所以，在确定行政问责对象的层级时，所要考虑的直接因素就是问责的原因。
　　（三）问责内容
　　问责内容也可以理解为行政问责事件的性质，它和问责原因有一部分是重叠的，主要包括自然灾害事件，事故灾难事件，公共卫生事件，社会安全事件，工作失职，行政违规，滥用职权，贪污腐败，违反职业规范，决策失误，用人失察，及其他。那么把问责原因和问责内容结合起来看，也可以把问责事件划分成特殊事件和常规事件，特殊事件和常规事件中都存在工作失职，行政违规，滥用职权，贪污腐败，违反职业规范，决策失误，用人失察，及其他问责原因，在特殊事件的问责中，对行政问责对象的层级确定就要加入对事件性质的考量。笔者认为，在特殊情况下，面对的问责事件往往是性质严重，损失较大，这种情况所对应的责任应相对较大，所以，层级的确定可能会相对较高。
　　（四）问责事件的严重程度
　　问责事件的严重程度在这里指安全事故的严重程度，包括轻微事故，死亡0人，重伤0人，直接经济损失0元，上报县级，企业处理。一般事故，死亡1至2人，重伤1至9人（包括急性工业中毒，下同），直经损100万至900万，上报市级，县级处理。较大事故，死亡3至9人，重伤10至49人，直经损1000万至5000万，上报省级，市级处理。重大事故，死亡10至29人，重伤50至99人，直经损5000万至1亿，上报国务院，省级处理。特别重大事故，死亡30人以上，重伤100人以上，直经损1亿以上，上报国务院，国务院处理。这些安全事故按行业划分，可分为火灾事故严重程度分类，船舶交通事故分级标准，道路交通事故严重程度分类，铁路行车事故分类，以及建筑工程重大事故等级评定等。事故严重等级在这里只是确定了问责主体的层级，但是问责主体层级的确立间接地确定了问责对象的层级，及同级或以下。具体问责到哪一层级要视具体情况而定。
　　三、行政问责层级划分标准的构建方法
　　在实践中，问责层级的确定大致跟以上几个因素具有相关性，但是其中的具体规律还要通过一定的方法加以确认。在这里，需要理清一个思路，那就是，根据现有的案例进行分析，每一个单独的案例都是既定的，其中各要素与问责层级之间的关系也已经确立，也就是说，这种既定的规律是一种各要素相互影响、结合统一之后产生的规律，那么，要想对这种整合性规律进行认识，就要对其进行分解，但分解这种规律所面临的一个问题就是，在我们眼中，这种整合性规律的结果是一种平面性的，但实际上这种结果的合成过程是立体多元性的，如果按照平面性进行分解，在结果上会产生误差，但考虑到立体分解在客观上是不具有操作性的，在这里只能进行平面的分解，从而最终获得一种比较接近的结论。
　　对以上相关要素所包含的各项参数与行政问责层级之间的对应关系进行统计，每一个相关因素都可以做出一个表格，以问责原因为例，如表1。根据所搜集到的案例数据，进行归纳与统计，表格中空白的地方就是是纵横两个要素相遇的次数，将这些数据填入表格后，可能并不能马上得出各个要素与问责层级之间的对应关系，可以利用一些统计软件进行数据分析，如SPSS，用软件进行分析后所得出的结论应该能够反应出各要素与层级之间的亲疏关系，但不能作为决定性结论，而是作为参考进行对比分析。
　　在进行单项的要素分析后，接下来就要将单个要素与整合要素之间进行对比分析。即将整合要素中的一个要素固定，分别看其他的要素对行政问责层级的确定产生了什么样的影响，在这个过程中，仅仅是数据的分析已经不能够满足阐明规律的需要，还应当进行定性的分析，这就需要通过归纳的逻辑推理方式进行分析总结，从而得出具有客观性的结论。通过定性和定量的分析方法，对行政问责相关要素与问责层级之间的关系规律做出初步判断，在这种规律的基础上，分析哪些要素的决定性更强，哪些的弱一些，其实就是对各要素进行权重分析，通过将各要素分配权重，从而得出具有客观性的行政问责层级划分标准体系。整个分析过程到这里基本完成。当然，笔者只是分析了如何对行政问责层级的划分标准进行构建的方法，对相关要素的分析可能不尽完备。
　　参考文献：
　　[1]周亚越：《行政问责制研究》，北京，中国检查出版社，200  
　　[2]周亚越：《行政问责制比较研究》，北京，中国检查出版社，2008
　　[3]陈党：《问责法律制度研究》，北京，知识产权出版社，2008
　　[4]杨解军主编：《行政问责问题研究》，北京，北京大学出版社，2005
　　[5]李军鹏：《责任政府与政府问责制》，北京，人民出版社，2009
　　[ ]宋涛：《社会规律属性与行政问责实践检验》，北京，社会科学文献出版社，2010
　　注释：
　　【1】张军辉.行政问责研究[D].北京:中国政法大学,2004
　　【2】这里的实践检验主要指对宋涛著一书中的2003年至2009年的行政问责案例进行归纳和总结，主要包括问责事件195个，问责对象5 4人
　　【3】宋涛：《社会规律属性与行政问责实践检验》，292页，北京，社会科学文献出版社，2010
　　
               
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