网络治理理论对地方政府深化行政体制改革的启示

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摘 要：近年来，网络治理理论是西方国家公共管理研究的前沿课题之一，网络治理是适应公共管理生态环境变迁要求的新型公共治理模式。本文通过对西方公共管理理论演进的综述，阐明网络治理理论已成为世界性公共管理研究与实践的最新成果和理论范式。在借鉴国内外学者研究成果的基础上，结合我国基本国情，从网络治理理念出发，联系我国地方政府工作实际，提出了进一步深化行政体制改革、建设服务型政府的若干建议。
【关键词】：网络治理；地方政府；公共管理
　　文章编号：978-7-5369-4434-3（2011）05-098-03
　　
　　随着信息社会、网络社会、知识经济以及全球化时代的来临，21世纪无疑是一个新旧交替与极具变革的时代。伴随着公共管理所处环境的更加多样化、动态化和复杂化，传统的管理理念、管理方法与管理模式受到了日益严峻的挑战。作为回应新时代经济社会发展要求的一种新型公共管理模式，网络治理体现了公共治理理念和方式的根本转变。网络治理因其对公共问题的解决途径具有明显的创新性而成为学界关注的前沿和热点问题。以至于有学者认为在公共治理浪潮中只有网络治理才有新的特征，未来成功治理的关键在于实现有效的网络治理。
　　行政体制改革行政体制改革既是中国特色社会主义制度建设的实践探索，也是当代公共管理学研究的核心问题。加快推进行政体制改革，转变政府职能，建设服务型、责任性、法制型和廉洁高效的政府，既是经济社会发展过程中上层建筑适应经济基础的必然要求，也是进一步深化经济体制与政治体制配套改革的一项紧迫任务。
　　网络治理理论的兴起是近年来世界性行政体制改革中取得的最新理论成果，对其学习借鉴并探索用以指导我国的行政实践及体制改革，意义重大，影响深远，前景光明。
　　一、网络治理理论的内涵
　　治理理论兴起于上世纪90年代，1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词，此后“治理”便广泛地被用于政治发展研究中。罗西瑙认为治理是一系列活动领域里的管理机制，它虽无正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的管理活动，其主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。
　　格里•斯托克指出治理理论的五种主要观点：(1)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构及其行为；(2)治理意味着为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。现代国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即私人机构、社团组织、公民自组织正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。(3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个公共机构之间存在着权力依赖。致力于集体行动的组织必须依靠其它组织并互相交换资源，谈判共同目标。(4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。并在构成网络的特定领域拥有发号施令的权威,它与政府进行合作，分担政府的行政管理责任。(5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府发号施令或运用权威。在公共事务的管理中,政府有责任使用其他管理方法和技术,更好对公共事务进行控制和引导。虽然治理理论已引起越来越多研究者的兴趣，但治理理论本身也存在着诸多问题。如：各种术语相互矛盾，不同学者对其理念的理解和解释也不完全相同，缺乏明确的分析性框架，构成所谓“治理理论丛林”乱象。随着研究的深入和不同领域实践的开展，治理理论所拥有的一系列弊端也开始显现，强调多方参与却无法明确的给出多方参与的具体框架；试图整合政府、市场等多种力量，发挥社会管理和提供公共服务的作用，却缺乏明确的操作章程；不同的学者尝试用不同的政治学、经济学等理论进行解释，但是结果往往莫衷一是，缺乏统一的共识。在这种情况下，网络治理作为一种易于构建组织框架和操作性更强，也更容易被政府论者和市场论者所接受的理论率先在企业管理领域被提出，随着公共管理研究的进一步深入和科技的飞速发展，政府领域的网络治理也逐渐被理论界所接受，成为当前公共管理领域研究的热点问题之一。
　　网络治理亦称网络化治理，由美国印第安纳波利斯市前市长斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯提出。他们认为网络治理象征着世界上改变公共管理部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流。即：利用私人公司和非营利机构从事政府工作的第三方政府模式；从顾客-公民的角度考虑，采取横向“协同”，纵向减少层级的做法提供更为整体化的公共服务；数字化网络技术大大减少了合作伙伴之间的合作成本，促进了网络化组织模式的发展；公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高，而多元化服务需求和多用户服务管理客观上就要求建立便于互动和倾向于网络化运行的服务模式。
　　在国内，陈振明(2003)最先对公共部门的网络治理进行了概念界定，认为网络治理是“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”从定义看出网络治理强调三个方面：(1)实现和增进公共利益的目标；(2)政府部门和非政府部门(私营组织、非营利组织或公民个人)的多主体参与；(3)分享公共权力,共同管理公共事务。
　　网络治理坚持了治理的多元参与和分权理念，又从技术进步和顾客(公民)选择角度说明了网络治理的必然性。所以说，网络治理与治理并无实质性差别，网络治理是治理网络参与各方将治理理念付诸实践，进行具体化操作，以实现其治理目标时，在相互依存的网络化组织结构内发挥各自比较优势，互济资源，实现互动，并在网络化数字技术支持下对内协同，对外部(如服务对象)反应即时反馈而产生的治理效果。而多层治理、多中心治理、公私伙伴关系等仅是网络治理的具体运作形式。
　　网络不同于市场,参与网络的主体不是完全自由的、个体化的。它是以共同的价值为链接和中介的，网络中的个体行为不同于市场中自由运动的原子化行为，它受其它网络伙伴的约束。网络不同于层级，网络是自我组织立体构建的，它不是至上而下发号施令的层级制结构中的一部分。虽然网络中会出现引导的行为，但却没有层级制的形式。网络的要义在于，它是基于共同准则的相互性逻辑，不是正式的权威关系。如果网络中的控制过于严密，网络就不再是网络，而就变成了层级结构。因此，权力不是单向运行的，权力的分配会有所差异，但总体上是一种相互依赖的结构。
　　网络作为一种调控模式的结构而言，经常是在与层级政府和市场行为相比较的过程中呈现其特征的。
　　网络结构位于市场协调和层级政府管理的治理结构之间，网络既不是市场，也不是层级，而是处于自愿与强制之间的一种中间揉合体。网络在市场和科层之间，或者说，网络是市场与科层的重叠。在网络中，每一个参与网络的个体组织都在网络中寻找相对比较优势，从自己的优势出发参与社会公共事务的治理。
　　公共管理历史悠久，早在国家产生之前，原始社会的成员便以氏族组织为单位管理集体生产，共同安全等公共事务。进入阶级社会后，公共管理在相当长一段时间内依附于政治统治，从根本上服从和服务于统治阶级的利益偏好和整体需求。公共管理成了由政府垄断并强制管理领域。从网络治理的角度看，治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。多元化的治理主体发展着相互依存的关系，推动着公共管理朝着网络化的方向发展。所以说网络治理理论从某种意义上是公共管理最新发展的理论范式。
           
       二、网络治理理论对地方政府深化行政体制改革的启示
　　实施网络治理是我国地方政府在社会主义市场经济条件下，基于层级制政府模式基础上，改革自身弊端，动员社会力量，引入市场机制，鼓励公民参与，应用新技术和管理知识，建设服务型政府的可行选择；是平衡政府与市场作用的有效手段，是克服市场失灵与政府失败的根本途经，是行政民主的重要表现形式；是借用外力，解决公共资源约束，实施重大公共项目，应对各种挑战，促进社会和谐，改善公共服务的理想模式。
　　同时，网络治理理论也为地方政府在现阶段如何改革自身，以适应和更好的发挥其主导公共服务的职能指明了方向。
　　基于对网络治理理念的理解和治理实践的体会，本文认为，我国地方政府行政体制改革应做好以下几个方面工作：
　　一是要继续解放思想，破除官本位思想，彻底摈弃政府垄断公共服务的观念。要勇于放权，要与社会组织与公众分享公共权力，在提供公共服务过程中，引入多方主体参与，最大限度地利用社会资源。
　　二是尽可能地利用市场的力量和企业家精神改善公共服务，提高资源利用效率和公共服务效能。在履行政府职能时引入市场化的操作因素，承认企业等组织的公共地位。
　　三是要努力增加政府工作的协同性、整体性，优化政府结构，实施组织整合。其基本特征是纵向减少层级，横向加强协同。以便于围绕实施重大政策，完成重大项目而结网时的各方参与，便于实现与服务对象即时沟通与反馈的顾客导向型组织结构。这种基于网络治理的组织整合应成为政府机构改革的基本目标。
　　四是要增强政府工作的灵活性(适应性)、迅捷性(快速反应能力)，建立在数字化网络技术支持下的工作协同机制。其基本要求是为了实现网络治理目标，各网络参与主体可以实现相互协调、即时反馈，并能因应环境变化引致的网络目标变化，并做出即时的适应性调整。这是信息化时代政府应有的基本技能和实施网络治理的技术基础。
　　五是建立一支适应于实施网络治理的公务人员队伍。其基本要求是敬业、精干、专业；其次要精简数量，提高质量，使每个个体都成为其所从业领域解决具体问题开展创造性劳动的行家里手；第三要有能够对网络实施有效管理的政府高级官员。要从层级制政府环境下政府高级管理人员只重视对人员和项目的管理转向网络治理环境下，对更多合作网络及其参与主体的管理，其主要职责是协调各种资源以创造更大的公共价值。公务人员的素质既是政府有效施政的保证，又是实施网络治理的前提。
　　六是要制订有利于推进网络治理的政策、法规导向。在目前以层级制政府体制为基础的条件下，推进网络治理，必须明确方向，确立目标，制订鼓励支持实施网络治理的领域、项目和政策。政策具有促进或抑制网络治理发展的作用，特别是在公共管理理论研究滞后于网络治理实践发展的今天更是如此。
　　七是建立稳定和谐的社会环境，鼓励支持，培育发展壮大社会组织，培育更多的网络参与主体。公民社会的觉醒、社会组织的参与、社会秩序的稳定和谐是网络治理得以实施的社会基础。
　　21世纪公共治理面临的一个重要挑战就是在高度交互性的社会中不断革新管理方式、机制。网络治理以其水平协调、自我统合、相互联结等鲜明特征回应了日益网络化的现代社会并适应了这种治理变革需求。可以说，作为一种新兴的治理理念和模式，网络治理为众多行动主体彼此合作、共同参与公共事务管理引入了新的机制，也为提升集体行动的能力提供了新的具有可操作性的实践框架。网络治理作为公共治理的一种新模式，将日益呈现出巨大的生命力，必将成为21世纪公共管理的一种重要治理途径。
　　
　　参考文献：
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