突发事件应对中的法制保障问题探讨

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〔摘要〕 建立健全法律法规体系对强化突发事件应对具有重要意义。“5・12”汶川大地震显示，我国在突发事件尤其是重大突发事件应对的法制保障方面还存在明显不足，这表现在：地方政府部门和机构制定的突发事件应急预案难以涵括重大突发事件，部分地方政府缺乏针对本地区的突发事件应对法制体系建设的主动性，客观条件的限制和资源供给不足对重大突发事件应对的法制保障形成严重制约，未能完全理顺政府权力与人民权利的关系。完善突发事件应对的法制保障，需强化地方立法和政策的制定，增强地方政府的法制意识；发挥突发事件应对专门机构的统率作用，强化重大突发事件应对的组织建设；全面考量突发因素，强化对重大突发事件应对预案的制定等。
　　〔关键词〕 突发事件，法制保障，汶川大地震
　　〔中图分类号〕D922.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4115（2011）0 -0133-04
　　 一、我国突发事件应对中法制保障的现状
　　 突发事件通常是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害的紧急事件。从一般语义出发，突发事件可理解为包括战争、动员、紧急状态（宪法修正之前为戒严）等各种突发的紧急事件。从现有文献来看，不少学者在对突发事件应对制度进行国际比较时，也常常将国外的国防动员、恐怖事件、国土安全等列入研究对象。不过，我国的突发事件应对法将突发事件的范围作了一定的限制，仅仅指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，从而与战争、动员和紧急状态等区别开来。
　　 国务院200 年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》与突发事件应对法一同构成了我国目前突发事件应对中法制保障的根本性内容。由二者统率的一系列法律法规、政策文件、应急预案等构成了突发事件应对的系统性制度框架。据统计，在2001年突发事件应对法颁布前，我国已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规31件、部门规章55件，有关文件111件。同时，国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，突发事件应急预案体系初步建立。〔1 〕 （P2 ）然而，随着2008年南方冰雪灾害、“3・14”拉萨打砸抢烧事件、“5・12”汶川大地震、2009年“1・5”乌鲁木齐严重暴力犯罪事件等重大突发事件的发生，突发事件尤其是重大突发事件应对中法制保障不足的问题日益受到关注。
　　 二、我国突发事件应对中法制保障的不足
　　 依据《国家突发公共事件总体应急预案》，各类突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。本文讨论的突发事件指Ⅰ级和Ⅱ级突发事件，并在此基础上更为关注那些不可预见性强、损害后果严重、社会影响深刻、需要采取超常规预防与应急处置的特殊或者极端突发事件。笔者以“5・12”汶川大地震为例进行分析，指出我国在突发事件尤其是重大突发事件应对法制保障方面存在的明显不足：
　　 首先，地方政府部门和机构制定的突发事件应急预案难以涵括重大突发事件。当前，尽管各地政府部门和机构大都依据突发事件应对法及相关要求制定了应急预案，但是一些重大或极端突发事件还是超出了应急预案制定的范围。例如，政府公开信息显示，2008年3月前，阿坝州印发实施总体应急预案1个，各专项应急预案21个，部门应急预案120个。全州13个县制定县级预案491个，224个乡镇中的112个制定了应急预案431个，1354个行政村中的49 个制定了应急预案49 个。阿坝州汶川县震前也从建立高效快捷运转机制、建立完善应急预案体系、建立健全值守应急体系等几个方面高度重视应急预案体系建设，2001年全县共制定总体应急预案2个、专项应急预案20个、部门应急预案11项。然而，“5・12”汶川大地震的突然性和破坏力大大超出预计，应急预案的及时启动并未能减少应对这次特大地震和次生灾害所带来的遗憾。而在全国范围内，应急预案“有”但不够“管用”的状况成为较为普遍的现象。其原因主要在于，我国的应急预案制定体现了“由上至下”的命令与服从特性，一些具体应对突发事件的政府部门和机构并没有从自身需要出发，对面临的客观情况和或有风险进行认真分析，而是盲目仿效一些高阶的应急预案或兄弟省市类似的应急预案，使应急预案的制定一开始就存在不科学、不完备的内在缺陷。
　　 其次，部分地方政府缺乏针对本地区的重大突发事件应对法制体系建设的主动性。我国现有的突发事件应对中的法制保障内容比较宏观，很多具体的要求必须依据更为确切的法律规范和政策文件才能得到实现，换句话说，就是突发事件应对的保障还没有真正体现体系性、层次性和贯通性。主要表现在，2001年颁布实施突发事件应对法之后，仅有北京市等少数地方基于如举办奥运会等特殊考虑制定了类似《北京市实施办法》，包括四川、西藏、新疆在内的大多数省区均未制定相应的实施办法或者条例，突发事件应对法要求的多项县以上各级政府应当履行的职责是否能够得到落实存在疑问。这种法律依据不够明晰的情形，增大了基层地方政府在应对重大突发事件时所面临的困难，影响了基层政府对突发事件的科学处置。值得肯定的是，“5・12”汶川大地震给我们敲响了警钟，2009年以来，《广东省突发事件应对条例》、《湖南省实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等纷纷出台，而《重庆市突发事件应对法实施办法》、《四川省突发事件应对办法》等也启动了立法调研、征求意见等立法程序。
　　 再次，客观条件限制和资源供给不足对重大突发事件应对的法制保障形成严重制约。例如，虽然突发事件应对法将各级政府确定为突发事件的组织指挥机关，集中赋予了各级政府的应急指挥权，但“5・12”汶川大地震造成了多个地区的通讯中断、道路不通、人员伤亡，使得突发事件应对指挥机关难以掌握完整的事件信息和应有的应急资源，整合各种救援力量，协调各个行政机关、部门的职能，进行统一调度。由应急预案、应急机制、应急体制、应急法制构成的“一案三制”如何克服客观情况的限制正常运转，在面对重大自然灾害时需要给予特别考虑。不仅如此，由于人为或其他因素导致的重大事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件一旦在极短时间内爆发，其强大的爆发力对社会秩序的破坏在一开始就有可能达到较为严重的程度，导致客观条件的限制和资源供给不足矛盾的迅速凸显，给事态的控制带来较大阻碍，从而难以真正落实突发事件应对法规定的若干行政强制应急处置与救援措施。
　　 最后，未能完全理顺政府权力与人民权利的关系。突发事件应对的法制保障体系包含理顺应急权力之间、应急权力与公民权利之间关系的内容，但是从我国突发事件应对的实践来看，政府的应急权力行使与公民权利保护之间的关系仍有待理顺。例如，在“5・12”汶川大地震面前，尤其是应急救援时期，政府与人民群众的利益是基本一致的，其间政府行使应急权力的正当性覆盖了群众权利受到损害的可能性。但应急救援的需求稍一缓解，政府应急权力约束与群众权利保护的冲突就逐渐显现。这一时期，民间诉求和情绪存在一定程度的积累，与政府权力之间形成了一定的紧张关系。而在突发社会公共事件如“3・14”拉萨打砸抢烧事件、“1・5”乌鲁木齐严重暴力犯罪事件面前，以恢复正常社会秩序为目的的政府权力行使和因社会秩序遭受严重破坏导致群众权利严重受损而寻求保护与救济之间的矛盾，从事件发生伊始就显得较为突出。为此，通过法律安排化解重大突发事件应对的此类矛盾，尚需进行重新架构。
           
        三、我国突发事件应对中法制保障的完善
　　 针对突发事件特别是重大突发事件应对中的法制保障不足问题，可考虑从以下几方面加以完善：
　　 第一，强化突发事件应对地方立法和政策制定的力度，增强地方政府的法制意识。强化突发事件应对的法制建设，既是提升政府突发事件应对能力的需要，也是建设法治政府、责任政府、服务型政府的最终选择。为此，一要在国家层面充分整合现有的突发事件应对法律资源，通过清理、补充、修改、解释、细化等手段扩充与突发事件应对法配套的其他突发事件应对法律规范，健全突发事件应对法律规范体系，保证突发事件应对法制的统一，做到有法可依；二要在地方层面积极利用立法权进行“二次立法”，制定相应的地方性法规、规章，或者出台与本地实际情况相适应的地方政策，增强重大突发事件应对法制的可操作性和地方特色，避免重大突发事件应对法制成为空中楼阁。需要特别指出的是，健全重大突发事件应对法制体系应当以提高地方政府法制意识为前提，将被动应对的思想认识提高到主动防备的层面，积极做好突发事件应对尤其是重大突发事件应对的法制保障工作。阿坝州在“5・12”汶川大地震之后结合社会安全、灾后重建等现实需要果断制定《阿坝藏族羌族自治州突发事件应对条例》、《阿坝藏族羌族自治州宗教事务条例》等自治条例，就得到了各个方面的高度肯定。
　　 第二，发挥突发事件应对专门机构的统率作用，强化重大突发事件应对的组织建设。重大突发事件应对中的法制保障要做到有效有力，就必须强化各突发事件应对专门机构的建设，构建一个责任明确、统一指挥、分工合作的突发事件应对协调系统，包括突发事件应对的指挥机构、应急管理协调机构、应急处置工作机构以及相关应急指挥平台。目前，我国地方政府在应对突发事件的专门机构建设方面显得较为薄弱。一些地方的专门应急机构设置还停留在形式上，常设应急机构如应急办公室等在很多情况下仅仅承担信息汇集、传递、文件传达等有限的职能，权力有限且不够集中，协调能力严重不足，一旦遭遇重大突发事件，则很难迅速发挥应急指挥作用。国外经验和“5・12”汶川大地震等事件表明，一个强有力的突发事件应对专门（指挥）机构是极为重要的。为此，需要通过法律规范确定突发事件应对机构的设置、职责、编制、人员、经费、设施设备，以及与其他政府部门、机构的关系等，强化突发事件应对的组织建设，保证突发事件应对机制的正常运转。总体而言，各地应当依据各自的客观情况，尽可能地建立有法制保障的，权威、独立、统一、高效的各级危机应对指挥中心等专门机构，按照统一领导、分级管理、各司其职、各负其责的原则，调度各级政府部门、机构和社会力量，充分发挥专家组的重要作用，依靠训练有素的专业救援队伍，更好地实现重大突发事件应对的职能。
　　 第三，全面考量突发因素，强化对重大突发事件应对预案的制定。应急预案作为“一案三制”的重要内容，是突发事件应对的决策保障和行动依据，也是突发事件应对中的法制保障的规范性支撑。应急预案以具体行为规则的方式，体现了突发事件应对中的法制保障的应用与实践。制定各种强制性应急预案和技术规范能够为突发事件应对提供具体指导和技术保障。当前，各级地方政府应当尽快改变应急预案不完善的普遍现状，在认真调查、分析本地区可能发生的突发事件的基础上，做出全面、细致、可靠的风险评估，充分考虑各种社会危害和社会影响，以本地区各种政府和社会资源的客观条件为基础，制定出能够反映本地区客观实际，体现本地区特点，具备较强操作性，科学、合理的一般性和重大突发事件应急预案，并通过制度化的手段，保证预案能够切实发挥效用。其中，应急预案的制定不但需要考虑启动条件、组织指挥体系、预警预报、应急响应、应急保障等内容，还要重点关注事后救助和恢复重建等内容。〔2〕 （P193 ）近年来国际国内发生的重大突发事件表明，自然灾害频发地区，重大工程、项目所在地区，社会矛盾、民族矛盾集中地区等，尤其要切实做好应急预案制定工作。
　　 第四，以加强政府公信力建设为基础，强化基层政府重大突发事件处置能力的培养。与突发事件应对法把突发事件应对的基础职责赋予县级以上政府形成反差的是，实践中基层政府尤其是乡镇政府和村社组织往往成为重大突发事件处置的第一道屏障。“5・12”汶川大地震带来了严重的道路、通讯中断，灾民自救和政府、社会救援被迫以村社和乡镇为中心和纽带。在灾后重建过程中，乡镇等基层政府和村社组织也在政策释疑、民心安抚等方面做了大量工作，发挥了相当重要的基础作用。因此，应当通过法制手段加强对基层政府重大突发事件处置能力的培养，如提高基层政府和干部的重大突发事件应对意识，提升基层政府和干部的重大突发事件应对能力，实现高质量的监测、预警、应急和救援，尽可能地将重大突发事件、重大社会矛盾化解在基层，避免扩大和升级，给社会秩序造成更大的影响。大量案例表明，政府对于社会秩序的调控须兼具合法性和正当性，一旦地方政府尤其是基层政府不重视公信力建设，则突发事件极有可能成为社会失控的重要外部诱因。
　　 第五，尊重和保障公众权利，将依法处置作为重大突发事件应对的基本准则。行政权力与人民权利的主要区别在于，人民权利是行政权力的来源，而不是由行政权力派生出人民权利；行政权力具有手段性，人民权利具有目的性，行政权力是为实现人民权利服务的。基于重大突发事件给社会秩序带来的严重影响，政府行使行政权力应对突发事件往往会增大公民权利克减的风险，甚至引致公民权利损害。因此，突发事件应对的法制体系建设必须确定公众权利保障与克减的程度。例如，重大突发事件的应对需要尊重和保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，尽可能完善的权利保障措施将有利于团结多数群众，“5・12”汶川大地震中政府多次进行公告和情况说明，邀请社会力量参与和监督抗震救灾工作，就很好地起到了统一思想、应对困难的作用。政府行使行政权力导致公众权利的克减必须由立法限定在一定范围内。其次，对于在应急状态下受损的公众权利，法律应当提供有效的救济途径，如事中的政府救助、社会帮扶，事后的行政补偿、司法救济，都应当通过立法或政策激励等方式加以明确。从“5・12”汶川大地震的处置经验来看，依法应对不但使政府对事件的处置受到法律的有效控制，而且有利于安抚社会情绪，恢复社会秩序，发挥着基本准则的功效。
　　 第六，以社会系统构建为依托，强化重大突发事件应对中法制保障的配套制度建设。突发事件尤其是重大突发事件的应对牵涉到社会的方方面面，因此需要整个社会系统都能有效地为法制保障提供动力。首先，要鼓励企业、社会组织、公民等社会力量广泛参与突发事件应对，使政府、公民、社会组织都能够贡献力量。其次，要强化宣传、教育、演练等手段，进一步提高全社会的突发事件应对意识。“5・12”汶川大地震发生后，零点研究咨询集团开展了一次地震灾区居民生活监测调研活动。接受调查的889名受灾居民中，有超过六成的被访者表示“不太了解”或“根本不了解”地震逃生、救援等方面的知识。这充分表明，很有必要通过法制措施督促地方政府开展公共安全知识的广泛社会宣传，督促社区、农村、企业进一步提高突发事件应对意识，强化应对突发事件的自我救援意识和准备，强化突发事件应对的教育培训和应对实战演练。再次，要进一步完善与突发事件应对有关的基础设施、设备、物质资料建设，加强对民间应急队伍的培养。最后，要努力提供科学研究和制度创新的力度，为防范化解突发事件提供必要的技术手段和制度条件。突发事件应对的配套措施不但需要通过法律的手段确定下来，而且应当有机、紧密地结合在一起，共同构建突发事件尤其是重大突发事件应对的社会响应体系。
　　参考文献：
　　〔1〕汪永清.中华人民共和国突发事件应对法解读〔M〕.北京：中国法制出版社，2001．
　　〔2〕李程伟，张永理.自然灾害类突发事件恢复重建政策体系研究〔M〕.北京：中国社会出版社，2009．
　　〔3〕宋开文，刘宏顺.应急机制关键时刻要管用〔N〕.四川日报，2010-04-13．
　　责任编辑 杨在平
            
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