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【摘要】作为国家的行政监督机关，监察机关依法独立行使职权。监察机关主要对国家行政机关及其公务员进行监察。监察事项主要包括法的遵守和执行、违反行政纪律的行为、处分决定的申诉和政务公开等。监察机关承担着广泛而复杂的职责，必须科学把握自身权力，有所为，有所不为。
[关键词]监察机关 职责 对人管辖 对事管辖 法律思考
[中图分类号]D 30.9 [文献标识码]A [文章编号]1000－132 (20II)10－0053－04
随着国家惩防体系建设工作的不断深入，监察机关在来自社会各方面的要求、诉求面前，承担着越来越繁杂的工作，呈现较明显的超出自身承受能力的趋向。在这种情况下，以2010年修改的《行政监察法》及相关法律、法规为依据，重新审视监察机关的职责范围，对于确保行政监察权的依法高效行使具有重要意义。
一、监察机关对人的管辖范围――监察对象
“行政监察机关的监督，是国家行政系统内部自我监督的重要形式，是国家行政机关内的一个自律机制。”这意味着监察机关对人的管辖范围，即监察对象必须具有特定性。根据1991年《行政监察法》第2条的规定，监察对象是指国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。《行政监察法实施条例》第2条对该条文做了扩大解释。国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员，均被纳入行政监察的对象。所谓“国家行政机关任命的其他人员”，是指企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员。《行政监察法实施条例》第2条的规定经适当修改后，被吸收进2010年修改的《行政监察法》第50条。与《行政监察法实施条例》相比，《行政监察法》的规定更为科学严谨，后者将“工勤人员以外的工作人员”修改为“从事公务的人员”。此处的“公务”是指“公共事务管理”。
根据上述法律规定，监察对象包括单位和个人。就单位而言，国家行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织处于监察范围之内；党委、民主党派、人大、政协、审判、检察等国家机关不属于监察对象；非国家机关的企业、事业单位、社会团体也不属于监察对象。就个人而言，作为监察对象单位的公务员属于监察对象，不具有公务员身份的工勤人员则不属于监察对象；国家行政机关任命的其他人员，虽不在作为监察对象的单位而是在企业、事业单位、社会团体中工作，也未必履行国家行政管理或公共事务管理的职能，但仍在监察范围之内。另根据《行政监察法》第15条的规定推论，国务院及其组成人员本身不在监察范围之内。
分析表明，行政监察权对单位和对个人的管辖范围不是完全对应的，既不是监察有关单位所有的人，不具有公务员身份或者不从事公务的人被排除在外；也不是只监察国家行政机关的人，除行政机关外还包括特定组织、单位、团体中的人。作为监察对象的个人也不等同于公务员。2005年《公务员法》第2条规定：“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。照此规定，党的机关、人大、行政、政协、审判、检察、民主党派等机关除工勤人员以外的工作人员都属于公务员。但是，行政机关之外的公务员不存监察范围之内。此外，不具有公务员身份但属行政机关任命的其他人员却在监察对象的范围之内。
二、监察机关对事的管辖范围――监察事项
监察机关对事的管辖范围主要规定于《行政监察法》第18条。除了法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责外，监察机关还履行下列职责。
1、检查遵守和执行法律、法规和政府决定、命令中的问题，这是监察机关的第一项主要职责。检查的对象是国家行政机关，而不是公务员个人，因为后者不能以个人身份从事执法活动，也不能承承担个人执法责任。检查的方式包括反腐败的廉政监察、促进勤政的效能监察和确保依法行政的执法监察。
根据检查的结果，对于拒不执行法律、法规或者违反法律、法规以及人民政府的决定、命令，应当予以纠正的情形，以及本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的情形，监察机关可以提出监察建议。
2、调查处理违反行政纪律的行为，此为监察机关的第二项主要职责。行政纪律规范比法律规范的要求更高、更具体、更细致，内容上更广泛，但这不妨碍行政纪律与法律规范之间的紧密联系。正相反，行政纪律规范完全可以法律的形式加以体现。如2005年《公务员法》第12条中“努力提高工作效率”、“全心全意为人民服务，接受人民监督”、“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”等法律要求同时属于行政纪律的范畴。行政纪律规范大多由法律加以保障。如2001年《行政机关公务员处分条例》是“为了严肃行政机关纪律，规范行政机关公务员的行为，保证行政机关及其公务员依法履行职责”而制定的。行政法律规范也可以纪律的形式加以具体化，只不过行政纪律性文件是以处分规定为核心内容的。如2010年《公安机关人民警察纪律条令》就是以《人民警察法》、《行政监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等为根据，对违法违纪行为的纪律责任给予处分的行政纪律性文件。
监察机关经调查后发现有违反行政纪律的行为的，可作出监察决定或提出监察建议。对违反行政纪律的人，可按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分；对违反行政纪律取得的财物，有权予以没收、追缴或者责令退赔，但依法应当由其他机关没收、追缴或责令退赔的除外。对于因违反行政纪律的行为导致国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害、需要采取补救措施，或导致录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的情形，以及对于违反行政纪律的行为应当给予行政处罚，需要给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理，或需要完善廉政、勤政制度的情形，监察机关可提出监察建议，但不能作出监察决定。
3、受理对处分决定的申诉，此为监察机关的第三项主要职责。在受理对处分决定的申诉方面，监察机关发挥着对受处分的国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员提供法律救济的作用。监察机关的上述职权在相关法律中得到印证。如《公务员法》第90条第3款规定：“行政机关公务员对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》的规定办理。”又如《行政机关公务员处分条例》第48条规定：“受到处分的行政机关公务员对处分决定不服的，依照《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》的有关规定，可以申请复核或者申诉。”
监察机关对其受理的涉及处分决定的申诉，可以根据具体情况作出复查决定，或者予以维持，或者在其职权范围内直接变更，或者建议原决定机关变更，或者在其职权范围内直接撤销，或者建议原决定机关撤销，决定撤销后，发回原决定机关重新作出决定。当监察机关建议原决定机关撤销时，是否要同 时发回原决定机关重新作出决定，在《行政监察法实施条例》第42条中是不清楚的。从逻辑上推论，监察机关的建议未必一定能得到原决定机关的采纳，这意味着在建议撤销时，原处分决定的效力处于待定状态。考虑到第42条在文字上要求决定撤销后才发回，监察机关建议撤销时，无需发回原决定机关重新作出决定。是否需要重新作出决定，取决于原决定机关是否采纳监察机关的撤销建议；而在原决定机关采纳了监察建议后，对原处分决定的重新处理顺理成章，不必由监察机关提出要求。当监察机关建议原决定机关变更或者撤销原处理决定时宜采用“监察建议书”。《行政监察法》第23条规定，对于“录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的”情形，监察机关可以提出监察建议。处分决定属于“惩戒”的范畴，故可对之提出监察建议。
4、组织协调、检查指导政务公开和纠风工作。2010年修改的《行政监察法》新增了监察机关在政务公开和纠正损害群众利益的不正之风(纠风)方面的职责。前者与《政府信息公开条例》相配套衔接：后者源于监察机关20年的纠风实践。
政务公开是近些年来我国各级行政机关推动依法行政的重要举措。2008年《政府信息公开条例》是政务公开工作的主要法律依据。2010年修改的《行政监察法》将该条例中规定的监察机关的职责引入到其第18条第2款中。《政府信息公开条例》第30条原则上规定了政府信息公开工作主管部门和监察机关对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查的职责。第33条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”第34、35条规定了监察机关处理违反《政府信息公开条例》行为的权限，包括责令改正和依法给予处分，对于情节严重构成犯罪的，应移交司法机关处理。
早在1990年8月，国务院就召开了“加强廉政建设，纠正行业不正之风”的电话会议。同年12月，经国务院批准，成立了国务院纠正行业不正之风办公室(纠风办)，设在中央纪委监察部，由中央纪委监察部纠风室承担日常工作。全国省、市、县三级随后都普遍设立了纠风工作机构。2002年党的十六大报告指出：“进一步抓好领导干部廉洁自律、查处大案要案、纠正部门和行业不正之风的工作。”从此，“纠正行业不正之风”改为“纠正部门和行业不正之风”。2004年1月，在中央纪委第三次全会上，纠风工作由“纠正部门和行业不正之风”改为“纠正损害群众利益的不正之风”。2001年党的十七大报告指出：“坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实解决群众反映强烈的问题。”
三、监察机关职责的科学履行
实践表明，监察机关承受着大量、复杂和困难的工作，办公资源不充分、监察干部人员不足、专业知识面不宽、工作复杂化等困境越来越明显。因此，监察机关必须以严谨的态度、务实的作风、创新的精神、科学的方法履行自己的职责。
1、正确把握监察机关对人的管辖范同。从理论上来说，监察机关所能管的人是行使国家行政职能或者公共事务管理职能的单位或个人。“以前是以行政主体来确定监察对象，现在以是否从事公共事务管理活动来确定监察对象……城管人员、从社会上聘请来协助行政机关从事公共事务管理活动的人员等，不再是行政监察工作的‘盲区’，都将接受监察机关的监察。”从实践中看，监察机关主要对国家行政机关及其公务员开展监察工作，对其他单位或个人进行监察的业务比例较低。从作为监察对象的个人的角度看，2010年修改的《行政监察法》并没有把2005年《公务员法》所界定的公务员全部纳入监察范围。监察机关只是监察《公务员法》第2条所界定的公务员范围的一部分。“行政监察的立法目的是为了维护行政纪律、改善行政管理，如果对所有公务员进行监察，将改变现有行政监察体制。因此，不宜将公务员法规定的其他六类机关及其公务员纳入行政监察范围。”
2、妥善界定监察机关的事权。从2010年对《行政监察法》第18、23条修改的价值取向来看，要从法律层面减少监察机关不断增加的事权范围，近期内几乎是不可能的事。具有较高社会威望的监察机关行将承担起越来越多的反腐倡廉职责。但是，无论从内部机构设置还是人员数量上看，从中央到地方都呈现“倒三角形”。在职责增加、内设机构和人员数量却不增加或者不成比例增加的情况下，监察机关肩负的重担和承受的压力可想而知。鉴于此，监察机关必须准确把握自己的地位和作用、妥善处理与其他行政部门的关系。依笔者见解，监察机关应重在“监督”、“督促”、“组织协调”、“检查指导”、“牵头”上，而不能事事亲力亲为、包揽一切。在与其他行政部门职责发生交叉时，应尽量让位于其他行政部门。只有在其他行政部门不履行或者没有依法依规履行职责时，才可行使行政监察权。这种认识不仅是基于监察机关任务繁重却人力不足的现状，也是基于监察干部不可能熟悉每一项行政业务、不可能精通每一部行政法律的事实，同时也是为了避免行政监察权与其他行政部门的职权发生冲突。
3、不同监察方式有机结合。监察机关履行职责必须正确处理全面监察与专项监察、事前监察与事后监察、主动监察与被动监察的关系。全面监察是指履行《行政监察法》赋予监察机关的所有职责，是各级监察机关根据法律的要求主动采取的监察活动。专项监察是上级监察机关根据监察工作实际确定的监察重点，对下级监察机关而言，只能被动地服从。例如，《监察部关于2010年执法监察和效能监察工作的安排意见》确定的监察重点包括：一是围绕加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展加强监督检查；二是推进工程建设领域突出问题专项治理工作；三是围绕改善行政管理、提高行政效能开展监督检查。监察机关应当首先确保专项监察任务的顺利完成，在此基础上，兼顾监察职责的全面实现。
事前监察是预防性监察，是主动的，发生于违法违纪行为产生之前。其意义在于未雨绸缪、防患于未然，通过加强教育，建立、完善、创新体制机制制度，强化对权力运行的制约和监督，增强权力对腐败的免疫力，隔断腐败的传染源，防止发生违法违纪行为，从源头上预防和解决腐败问题。事后监察是惩罚性的或者制裁性的，是被动的，是在违法违纪行为发生后对违法违纪者采取的惩罚或制裁措施。此时，国家和违法违纪者的损失均已发生，因而事后监察是被动的和滞后的。事前监察和事后监察应当并重，两手抓，两手都要硬。事前监察和事后监察并重的格局意味着，监察机关应当对职责范围内的监察事项实行全过程监督，既要教育预防、建章立制，又要监督查处。
责任编辑：杨向艳
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发表于 2020-5-28 19:53:16
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