行政监督实效评估体系构建论纲

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【摘要】：行政监督实效评估是行政监督研究的新兴领域。该问题的研究对深化行政监督理论研究、准确定位行政监督战略目标、切实提升行政监督实效具有重要的理论价值和现实意义。探讨行政监督实效评估体系构建的基本要求、评估程序的构建、评估主体的构成、评估指标的构建、评估方法的选择、评估制度的设计等六大过程，初步构建起一个较为系统、全面的行政监督实效评估体系。
【关键词】：行政监督：实效评估；体系构建
　　中图分类号：D 30.9　文献标识码：A　文章编号：1001－5981(2011)05－0028－04
　　
　　十七大报告和十七届中纪委三次全会上多次强调“监督实效”，促使“监督实效”逐渐成为一种新的研究视野。行政监督实效评估构建研究是在行政监督领域进行定量化研究的探索和实践。这一研究对于深化行政监督理论研究，深入贯彻落实科学发展观，准确定位行政监督战略目标，切实提升行政监督实效；促进行政监督机关职能转变，有效契合地方政府效能建设等，都具有重要的理论价值和现实意义。
　　
　　一、行政监督实效评估体系构建的基本要求
　　
　　行政监督实效评估在行政监督领域是一种新生事物，它不同于政府绩效评估。在构建行政监督实效评估体系时，必须遵循一定的原则和标准。
　　
　　1.行政监督实效评估体系应具有全面性
　　行政监督实效评估体系的全面性包括三方面的内容：第一，评估过程要注重全面性。要求行政监督实效评估体系力求其标准设定、指标选样、主体选择、方法选择、制度设计等过程是完整的、一脉相承的；第二，评估内容要体现全面性。在指标构建过程中，必须全面考量和分解行政监督的目标，分析影响行政监督实效的各种权变因子，了解行政监督的职能和手段，以及预设行政监督应达到的实际效果等；第三，评估指标要体现全面性。各评估指标之间应保持同一原则和尺度，各指标要相互衔接、互相配合和补充，综合、系统地反映行政监督各构成要素之间的内在联系及其规律，使各指标在相互配合中实现整体评估目标。
　　
　　2.行政监督实效评估体系应具有科学性
　　行政监督实效评估体系的科学性体现在评估目标要科学、主体要多样、对象要明确、指标要合理、方法要得当、步骤要明细、制度要健全等方面。在行政监督实效评估指标体系构建过程中，要坚持科学的指标维度设计方法、坚持科学的指标选样方法、坚持正确的指标构建流程，把行政监督实效评估体系构建过程分解为几个方面，经由分析行政监督实效影响因素、分析行政监督实效评估特征、分解行政监督实效评估目标、筛选与确定行政监督实效评估指标、确定行政监督指标权重等几个基本环节，构建起比较科学，合理的指标体系。
　　
　　3.行政监督实效评估体系应具有系统性
　　一方面，行政监督是多维、多向、多因素、多层次纵横交错的立体网络结构，是政府组织中的一个子系统；另一方面。行政监督系统本身也是一个独立的系统，其内部也有子系统。因此，在构建行政监督实效评估体系之时，要考虑这一特质，将行政监督分解为不同的子系统，根据各子系统的目标和要求，确定出各子系统具体的评估指标，使整个行政监督实效评估同一层级保持系统一致性。
　　
　　4.行政监督实效评估体系应具有可测性
　　所谓可测性，是指行政监督实效评估体系本身的可测性和指标在评估过程中的现实可行性。具体表现在以下几个方面：第一，能够实施流畅的评估。在评估过程中，根据构建的评估体系，顺利流畅的完成确定评估目标、选择评估主体、明确评估对象、构建指标体系、具体实施评估等过程。第二，指标本身具有可测性，能用可操作化的语言定义该评估内容，并能运用现有的工具进行测量并获得明确的结论。第三，评估过程能够得出评估结论。通过评估体系的各个步骤，使评估主体能作出相应的评估并得出较为科学、准确的评估结果。
　　
　　5.行政监督实效评估体系应具有动态性
　　在构建行政监督实效评估体系过程中，首先，要做好翔实的准备工作。既要对行政监督机关的历史演变、发展规律等进行系统的梳理，又要对历年来行政监督机关进行的人员考核、绩效测评、组织评估等各种实效评估形式进行详细的归纳。其次，要设计一些隐含动态性的指标。为保证同一部门行政监督实效在不同时间、不同地点的可比性，在设计评估指标时，应根据社会发展形势，设计一些具有超前性、动态性、持续性和具有一定预见性的指标，如公众满意度指标等。最后，要注重行政监督实效评估体系的创新。既要借鉴传统的实效评估形式和方法，又要超越其内涵和意义，体现行政监督机关监督评估的重要性。
　　
　　二、行政监督实效评估的程序构建
　　
　　行政监督实效评估程序不是具体的数学模型，而是真实的评估流程体系，每个过程环环相扣、缺一不可，评估程序的完整是行政监督实效评估顺利、有序、高效进行的前提和保障。结合行政监督机关实际情况，行政监督实效评估程序应由以下几部分构成：评估假设―体系设计一实施评估―结果反馈四阶段构成。
　　
　　1.评估假设
　　行政监督实效评估重要的前提假设就是行政监督实效是可以评估的。可评，首先需要进行行政监督实效评估的论证，其次要按照模型体系的四个阶段依次进行；不可评，则行政监督实效评估问题研究就没有意义。为论证评估假设，必须开展一定的前期准备工作：第一，搜集相关资料。要领会相关文件精神，借鉴相关绩效评估的理论成果和先进经验，梳理行政监督实效评估实践现状，为论证工作打下理论基础。第二，咨询相关专家。召开行政监督领域专家座谈会或通过德尔菲会议搜集专家意见。并咨询行政监督机关党政负责人的意见和建议。第三，设计调查问卷。针对行政监督实效评估现状，设计较为合理的调查问卷，以期在最大范围内搜集公众意见。第四，运用定量分析法论证假设。能否评估不能仅仅依靠个人经验来定性判断，必须通过定量分析，将抽象的问题具体化。
　　
　　2.体系设计
　　行政监督实效评估体系设计包括以下几个内容：第一，明确评估目标。根据行政监督机关的工作计划和目标，详细分析行政监督机关职能，设定行政监督实效评估体系的总目标并逐层分解总目标。第二，选择评估主体。行政监督实效评估主体应当由行政监督机关、承担非行政监督职能的其他政府组织、企业或社会团体、公民等四部分构成。第三，构建评估指标体系。根据行政监督目标，选择行政监督实效评估指标体系构建的逻辑框架，按照行政监督机关职能选择可评指标，运用定量分析方法确定指标权重，采用SPSS、EXCEL等统计软件对指标体系进行统计有效性检验。第四，选择评估方法。行政监督实效评估要区别于传统评估，应从众多的定量分析方法中选择比较合适的方法，如层次分析法、平衡计分卡、模糊综合评价等。
　　
　　3.实施评估
　　行政监督实效评估主要通过他评方式进行。对于定量指标，可以通过图书馆、各级行政监督机关、网络等方式获取相应和资料，采用相关统计软件对其进行整理、加工；对于定            性指标，可以设计公众满意度调查问卷，由选定的评估主体进行评估，运用模糊综合评价法、满意度测评等定量分析法进行量化处理。行政监督实效评估应注意几个问题：(1)要按照公开透明、系统分析和典型剖析相结合、定量和定性分析相结合的原则得出评估结果。(2)引入第三方评估，为评估主体注入新的元素。积极引进社会评估系统，作为外部评估主体。以拓宽评估主体范围，并使评估过程更为公开、透明。(3)评估结果用综合绩效指数来衡量。根据评估指标，依次逐级算出评估指标得分，最终得出行政监督实效总分。
　　
　　4、结果反馈
　　结果反馈对于评估来说是极为重要的一环，它既是评估的最后一环，又是新一轮评估的开始。如果评估结果信度和效度高，则将其直接反馈到行政监督机关或其他政府组织，促使评估结果上升到政策层面，促进实现行政监督立法或其他政府行为的改变，达到提升行政监督的目的；如果评估结果不理想，与评估预期目标差距太大，则预示着评估过程的失败，需要再回到评估假设阶段，重新对其进行论证，进行新的评估。
　　
　　三、行政监督实效评估的主体构成
　　
　　政府绩效评估主体是指在政府绩效评估活动过程中对政府绩效评估对象的绩效水平高低、服务质量好坏做出评价的个人或组织。同样，行政监督实效评估的主体是指在行政监督实效评估过程中对行政监督机关的实效水平高低、服务质量好坏做出评价的个人或组织。一般来说，政府绩效评估主体主要包括综合评估组织、评估对象的直管领导、公民或者行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关的评估组织等。根据本研究的要求，只需要对行政监督实效进行直接的评估，故可采用政府内部子系统、社会评估子系统或独立、中立的评价组织。行政监督实效评估指标既有统计性指标、技术性指标；也有客观性指标、主观性指标，难以采用单一的评估系统进行评估。因此，行政监督实效评估主要采用政府内部子系统和社会评价子系统相结合的评估主体实施评估。对于统计性、技术性等客观性指标，主要由政府组织内部评估的方式进行评估。而对于主观性指标，进行问卷设计，由社会公众进行匿名评估。
　　行政监督实效评估主体的构成有如下特征：第一，政府内部子系统主要由除行政监察、审计机关等承担行政监督职能的外的其他政府职能部门构成，社会评估子系统由企业组织、事业单位、社会中介组织、社会公众构成。第二，评估主体的构成全部采用随机抽样的方式产生。将政府各部门进行编号(监察部门、审计机关除外)，进行随机抽样，再在被抽取部门的内部员工中进行随机选择，构成政府内部子系统的评估主体；社会评估子系统采用1：1：2的比例确定企业事业单位和社会公众的人数，将某地区的企业、事业单位进行编号排列，同样依照政府内部子系统的方式抽取评估主体，而社会公众则通过身份证尾数进行随机抽样。第三，评估全部采用匿名问卷调查的形式进行，通过抽样确定的评估主体均只对行政监督实效评估指标的部分内容进行评估，两者对行政监督实效评估各部分的评估共同构成评估结论。
　　
　　四、行政监督实效的评估指标构建
　　
　　科学、合理的指标必须有一定的理论基础，经过一定的实证检验。行政监督实效评估指标构建应包括指标选样、指标有效性统计检验和指标权重分析三个步骤。
　　
　　1.行政监督实效评估指标选样
　　行政监督实效评估指标的构建应遵循整体性、科学性、系统性、可测性等原则，在分析影响行政监督实效的各种权变因子，如行政监督实效评估目的因子、行政监督机关工作职能因子、行政监督机关主客观条件因子、事物发展变化趋势因子、实效评估所需信息的数量和质量因子等基础上，根据行政监督机关的职能和目标、层层分解影响行政监督实效的关键要素，运用合适的方法构建具体的行政监督实效评估指标。根据调研结果，再采用$PSS等统计软件对指标的有效性进行统计检验。如采用剖面分析检验指标的平均值是否存在显著差异；采用单变量判定分析测度各项指标的有效程度；采用逐步回归分析寻求最佳测度指标组合等分析方法，删除一些信度或效度较低的指标，进一步整合已有的行政监督实效评估指标，最终确定信度和效度良好的行政监督实效评估指标，包括定性指标与定量指标。
　　
　　2.行政监督实效评估指标有效性统计检验
　　行政监督实效评估指标仅通过比较主观的实证调查，依旧不能保证其科学性和合理性，还必须通过一定客观检验才能加以运用。对指标进行有效性统计检验的途径主要有信度和效度检验。指标效度指指标在多大的程度上描述了评估对象的特征范畴并反映了评估目的。采用克朗巴哈一致性系数(Cronbach)检验自编量表的信度。当Cronbach值大于0.1，表明数据可靠性较高；计量尺度中的项目数小于 个时，Cronbach值大于0. ，表明数据是可靠的；在探索性研究中，Cronbach值可以小于0.1，但应大于0.5。指标信度是指指标数值在观测中测量结果的可靠性程度。在检测过程中，可以通过斯坦福大学(Stanford University)柯隆巴克(LeeJ・Cronba.h)教授的内部一致性系数来观察评价指标信度。通常采用单项与总和相关系数法，计算每个胚项分数与总和的相关系数，如果相关系数不显著表示该项目鉴别力低；如果把这个题项纳入量表，实际测评被试者的态度将影响测量的准确性，则加以剔除。
　　
　　3.确定行政监督实效评估指标权重
　　层次分析法(AHP：Analytic Hierarchy Process)是一种定性与定量分析相结合、系统化、层次化的多目标决策分析方法。其基本思路就是将组成复杂问题的多个元素权重的整体判断转变为对这些元素进行“两两”比较，然后再转化为对这些元素的整体权重进行排序判断，最后确立各元素的权重。该方法思路清晰、计算简洁、可操作性强，可处理定性和定量相结合的问题，将决策者的主观判断与政策经验导人模型，并加以量化处理。对判断矩阵进行一致性检验可减少权重设置的主观随意性、提高指标的信度和效度、降低评估的难度。通过建立递阶层次结构、构造“两两”比较判断矩阵、层次单排序及其一致性检验、层次总排序和一致性检验等步骤计算出行政监督实效评估指标体系的权重。
　　
　　五、行政监督实效评估的方法
　　
　　在应用层次分析法确定行政监督实效评估指标权重的基础上，进行行政监督实效评估可以应用以下方法：
　　
　　1.平衡计分卡方法
　　平衡计分卡(The Balanced Scorecard，简称BSC)提供了一种全面的评估体系，它分别从财务、客户、内部运营流程和学习与长大这四个视角向组织内各层次的人员传递组织的战略以及每一步骤中他们各自的使命，最终帮助组织达成目标。平衡计分卡是从企业发展的战略出发，将企业及其内部各部门的任务和决策转化为多样的、相互联系的目标，然后再把目标分解成由财务状况、顾客服务、内部经营过程、学习            和长大四个维度组成的多元绩效评估系统。本文将以平衡计分卡为分析框架，以“监督业绩”、“监督成本”、“内部管理”、“创新与发展”为维度，构建起行政监督实效评估的指标体系的逻辑框架。
　　
　　2.主成分分析法
　　主成分分析法是多元统计分析的重要组成部分，它使各个测量相同本质的变量归入一个因子，使分散而复杂的测量，趋向整体和简单化。同时，这种方法便于掌握各个测量要素背后隐含的内在因素，从而找出各复杂因子的主要成分，实现指标的简化。主成分分析是建立在统计分析的基础上，通过求解相关系数矩阵来确定主成分。其步骤如下：建立一个比较全面的指标体系，使之基本上反映事物的全貌；根据历史数据的统计，分析各项指标间的相互关系，确立指标问的相关系数矩阵；求解相关系数矩阵的特征根与特征向量，并求出指标的累积贡献率；确定累积贡献率的水平系数；确定综合评估指标。在行政监督实效评估过程中，我们可以运用主成分分析的方法来避免指标之间的相似性，简化整个评估指标体系。
　　
　　3.模糊综合评价方法
　　模糊综合评价方法主要适用于被评估对象复杂及其评估指标模糊的情况。它采用模糊数学的理论与技术，对受多种因素影响的评估对象，进行综合评估，从而得到评估结果。模糊综合评价方法的步骤：确立评估对象集、因素集与评判集；建立m个因素的权重分配向量；通过各单因素模糊评估获得模糊综合评估矩阵；进行复合运算得到综合评估结果；根据最大隶属度原则，确定评估对象所属评判等级。运用模糊综合评价于行政监督实效评估，可以做到定性和定量因素相结合，扩大信息量，使行政监督实效评估效度得以提高。评估结论可信。
　　
　　六、行政监督实效评估的制度设计
　　
　　行政监督实效评估的制度设计是行政监督实效评估体系构建的最后一环，也是行政监督实效评估科学化、制度化、合法化、有序化的保障。
　　
　　1.构建行政监督实效评估信息制度
　　行政监督实效评估的信息制度。主要包含以下几方面内容：第一，信息采集制度。拓宽评估信息采集的通道，使评估主体能多途径、多方位地获取评估所需的信息资料，增强评估对象的积极性、主动性，使评估对象积极、主动的提供评估所需的信息。第二，信息保真制度。一方面，通过积极的引导和正面的教育等非正式约束方式，促使评估主体在评估工作中保持正确的人生观、价值观，使评估客体积极配合、诚实的提供最为真实的评估信息；另一方面，要通过创新统计制度、建立和完善统计数据质量保证体系、建立健全评估信息保真的实施机制等途径，构建起行政监督实效评估信息保真的正式约束制度。第三，信息发布制度。包括信息发布的来源、途径、方式、内容等都需要明确规定，使发布的评估信息客观、真实、可靠，能够真正产生监督实效。
　　
　　2.建立行政监督实效评估主体参与制度
　　首先，要建立健全评估主体的领导机构。要完善评估主体领导机构的组建制度、运行制度、管理制度、责任制度等，使评估工作按步骤、有秩序的进行。其次，建立健全公民参与制度。要通过制度的约束，搭建公民参与的平台，将社会公众参与评估的要求、范围、层次、程度、途径、内容等通过书面文件规范起来，使公民参与行政监督实效评估有法可依，从而确定社会公众的评估主体地位。最后，建立健全专家评估机制。要在评估工作中积极引进专家、学者等智囊团，将专家评估纳入行政监督实效评估程序，从法律上保障专家学者在论证评估假设、减少评估风险、评审评估结果中可以发挥相应的作用。
　　
　　3.建立行政监督实效评估激励制度
　　首先，要构建参与评估的激励制度。设置一定的激励方式和手段，如物质激励或精神激励，个人激励或组织激励，一般激励或权变激励，使评估主体和评估客体从评估中有利可得，从而将评估活动内化为自觉的、主动的行为。其次，要建立评估实施的激励制度。应将评估工作与激励机制结合起来，激励评估主体为更好地完成评估工作而努力。再次，要完善评估对象的激励制度。建立起比较完备的激励制度，从制度上规定积极的配合和参与评估工作将使评估对象获得一定的利益，从而促使评估对象积极、主动地投入评估工作。最后，要强化评估结果的激励制度。设置一定的奖励机制，或心理或行为，促使专家智囊团认真审查评估结果，评估主体领导机构认真分析评估结论并及时反馈给相关部门，对于评估结果较好的个人或团体。给予一定的奖励。
　　
　　4.建立行政监督实效评估流程制度
　　一方面要将评估目标确定、评估主体选择、评估指标构建、评估方法运用、评估模型构建到评估具体实施实现流程化，将每一项内容都逐步加以细化，通过制度确定每一阶段的任务和要求、参与主体的责任和义务、每一个步骤所需要的人才物力资源以及每一阶段所应达成的目标等，为行政监督实效评估构建一个通用模型，为其他地区乃至全国范围内行政监督实效评估提供模板和流程，使评估活动成为呈螺旋式上升的循环进程，提高评估的效率。另一方面，要建立健全完善评估流程的各项机制。既要规定行政监督实效评估流程的合理、合法性，又要建立健全运用评估流程的各项配套制度，如评估流程运用方法、技巧、条件、范围等，从而保证评估流程本身的高效。
　　
　　5.建立行政监督实效评估结果反馈制度
　　首先，规定评估结果的生成形式。由于评估结果的生成形式多样，如报表、文档、音频、视频等，就必须对评估结果的生成形式进行一定的限制，规定不同条件下生成的有利于结果反馈和运用的成果形式。其次，规范评估结果的反馈渠道。诸如评估结果反馈给哪个群体或组织、通过何种途径反馈给评估对象、运用何种手段反馈给作用对象等问题，都应当予以制度化。最后，完善评估结论的发布方式。评估结论的发布必须要有法可依，根据评估结论的形式、内容、作用范围等规定评估结果的发布方式，使评估活动的相关报道和宣传更加真实可靠。
　　
　　责任编辑：熊先兰            
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