义务教育资源配置效率研究综述

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【摘要】配置效率是生产效率得以实现的前提和保障。研究义务教育资源配置效率问题，是解决义务教育均衡发展、促进教育公平的必由之路。已有研究主要从教育政策、投入体质、学校产权和学校布局以及人口流动的角度分析配置效率低下的原因并提出相应对策，没有认识到政府官员是最核心的配置主体以及其自身的自利行为是导致城乡差距拉大、配置效率低下的根源。
　　[关键词]义务教育；配置效率；公共选择理论
　　
　　相对于人的雅限欲望，资源总是稀缺的；在资源稀缺的情况下，如何更好地满足人们的欲望必然涉及效率。正如萨缪尔森所言，“经济学的精髓在于承认稀缺性的现实存在，并研究一个社会如何进行组织。以便最有效地利用资源”。对于义务教育来说，资源稀缺同样是不可规避的现实问题。如何在城乡之间、校际之间合理配置这些有限的教育资源以最大限度地实现义务教育的经济价值，必然涉及教育资源配置的效率问题。
　　在经济学中，效率一般指投入与产出比。从它产生的过程看，主要包括配置和生产两个核心环节，在各个环节分别形成配置效率和生产效率。教育经济学所谈到的效率，主要指教育资源利用效率。同样包括配置和生产两个环节并形成配置效率和生产效率。就配置效率与生产效率之间的关系看，本文认为，配置效率应当是生产效率得以实现的前提和保障。如果资源配置不合理、配置效率低下，势必造成生产环节缺乏必要的资源投入，从而影响产出，最终影响生产效率。所以，研究义务教育资源配置效率，特别是研究通过哪些途径或采用何种方式能更好地配置这些资源乃是当前研究义务教育均衡发展的重要课题。教育作为一个以人为出发点和归宿的实践性经济活动。其资源利用效率既要量化。更要质化。依据效率的伦理性特征，衡量教育资源利用效率的指标也应参照“以人为本”的价值取向。如在当前追求义务教育均衡发展的教育战略部署下，只有实现义务教育均衡发展的资源配置方式才可谓达到了资源配置的高效率；否则，为低效率。
　　
　　一、国外相关研究
　　
　　国外关于义务教育资源配置效率的研究主要是基于教育机会均等或教育公平、政府在资源配置中作用、优化教育资源配置效率路径等方面展开的。主要包括以下三个方面：
　　
　　1、关于教育机会均等或教育公平的研究
　　国外关于教育公平的研究主要集中于少数民族、种族、女童等弱势群体教育问题上。19  年，美国社会学教授科尔曼向美国国会提交的《关于教育机会平等》，揭开了世人关注教育机会均等、教育公平的序幕。他通过对美国各地4000个学校 0万个学童的数据进行调查分析，发现造成黑人儿童学习水平低的原因，主要不在于学校的有形条件。在于受种族肤色等因素造成社会地位。科尔曼报告将教育公平放在了社会经济平等的背景上，把教育机会均等提高到改造社会的整体目标上。并强调教育机会均等的确切含义是缩小教育差距。它向国会证明，教育机会的平等，不仅要从教育的投入来考察(考察学生能够获得的公共教育资源)，而且要从教育的结果来考察。这一结论，为美国后来实施的“肯定性行动”(“平权法案”)铺平了道路。公共教育事业大幅度地向弱势人群倾斜，实行所谓“为了平等的反向歧视”。瑞典教育学家胡森(1912)提出教育公平论，主张从起点、过程、结果三个不同层次理解教育机会均等。美国的库姆斯在《世界教育危机：八十年代的观点》(1985)中着重论述了导致教育发展不平衡的一系列因素。美国的豪威尔在《教育机会与公平分配》(2001)中充分阐述了教育平等权利问题。美国的另一位教育家威利的《教育中的优异、公平和多样性》(2000)则提出“政府在配置教育资源时，必须坚持补救办法与防御措施结合，防止优势学校聚集有限的教育资源，扩大差距”。
　　
　　2、关于政府在资源配置中作用的研究
　　在制度经济学产生之前。人们往往从政治伦理的正义性出发来研究制度问题，基本不研究制度本身的经济效率问题。新制度经济学的诞生，特别是英国经济学家科斯(1931)对“交易费用”的发现。标志看为制度分析提供了有力工具。制度随成为经济社会发展的内生变量，制度尤其是政府制度也成为了经济学领域研究的重要对象。政府作为一个资源配置的核心主体，也被纳入经济学的研究范畴。人们不仅从政治学、社会学的角度评价政府的正义性、公平性，还从经济学视野考核、评价政府的工作效率。美国经济学家布坎南的公共选择理论(2000)，则是从经济学视野研究政府行为的典型代表。他通过对公共决策行为的研究，揭示出政府与市场一样存在着自身难以克服的弊端，并系统分析了政府失灵、政府扩张、政府腐败的原因，指出政府干预经济的结果不可避免带来赤字和通货膨胀，从而粉碎了凯恩斯主义的神话，提出在公共部门内部引进竞争机制的主张，
　　直接关注教育资源配置问题的当属美国经济学家是弗里德曼。他在《政府在教育中的作用》(1955)中首先向政府垄断的教育资源配置方式进行问责。他指出上个世纪后半叶以来建立起来的公共教育制度是一种政府垄断。由于缺乏必要的市场竞争，公立学校雅论从经济、社会还是从教育上看都是失败的。因为它导致教育资源配置效率低下，并造成资源的巨大浪费；并且，学校对学生，学生对自己的学习均不负责。他认为应该减少甚至取消政府直接兴办的教育，让市场竞争主体举办教育。政府只制定教学内容和质量的标准，通过教育机构的竞争达到教育运行的高效率。弗里德曼并不简单地反对政府将公共资金用于教育。而是要改变政府提供教育的方式。他提出了著名的“教育券”设想。即政府对教育的资助不直接拨付给学校，而是将其作为教育费用的支付凭证，直接发给学生家长，由其交给所选择的学校抵付个人的教育费用。通过这种方式，实现教育资源的优化配置，进而提高教育资源的利用效率。
　　
　　3、关于优化教育资源配置效率路径的研究
　　20世纪80年代以来，不少西方国家的公立学校均出现了一系列教育问题，日益引起人们的不满和指责。如僵化的科层体制、教育质量不断下降、学生行为问题突出等。公立学校的办学效率和效益受到社会的普遍质疑，改革者们便开始积极寻找解决对策和路径。
　　如以英美为首的发达国家便以“质量”、“竞争”、“效率”为核心理念，“重建公立学校”运动，逐渐把公立学校推向市场。“公共教育先在英国，之后在美国、新西兰、加拿大阿尔伯塔和安大略两省开始陷入市场规律的逻辑中。在联邦、州(省)和地方政府的压力下，诸如‘教育选择’、‘教育――企业伙伴关系’等说法逐渐渗透到教育决策走廊。”(史密斯，2000)出现了诸如“特许学校”、“择校”、“教育券”制度等实践模式。            这场改革实质上是对公共教育资源配置方式的重大改革，它打破了政府垄断，实行教育资源的市场化配置。拉开了教育市场化改革的序幕。其中有两项非常有代表性的研究。其一，是美国斯坦福大学的教授丘伯、泰力・M・默关于《政治、市场和学校》(2003)的研究。他们通过对两种不同制度下学校(即公立学校和私立学校)的组织结构和工作效率进行比较分析，得出：市场资源配置方式和管理方式才是有效率的体制选择。是可供选择的另外一种学校运营方式。所以应该在新的市场制度基础上建立一种全新的公共教育体系，即“学校自主权和家长、学生的选择权。而不是以直接的民主管理为中心的体系”，加强学校自治并打破科层制的束缚，主要依赖市场和家长选择，政府各级行政机构只对其施以间接调控。他们对教育的市场化改革理念大加宣扬，认为这是“拯救”公立学校的必由之路。其二，是英国伦敦大学的教授惠迪、鲍尔、哈尔平合作的《教育中的放权与择校：学校、政府和市场》(2003)。他们针对近年来在英格兰和威尔士、美国、澳大利亚、新西兰和瑞典等国出现的教育重建的各种研究报告进行了梳理、分析与评价。这三住学者抓住了放权与择校这两种将公立学校推向市场的基本途径，对教育重建中的学校、政府和市场的关系进行了研究。研究发现，以市场为导向的教育改革一方面提高了教育绩效。另一方面也拉大了重点学校与薄弱学校之间的差距。并有可能使学校将本来有限的教育资源部分地投入到学校的市场运作之中。如何提高公立学校的教育资源利用效率和教育质量成为发达国家教育改革的重心。
　　
　　二、国内关于义务教育资源配置效率的研究
　　
　　国内关于义务教育资源配置效率的研究主要从资源配置的现状、资源配置失衡的原因分析以及优化资源配置的对策研究三个方面展开的。
　　
　　1、关于义务教育资源配置现状的研究
　　国内关于义务教育资源配置现状的研究，主要采用调查法对某些个案法进行数据搜集、整理，建立相应分析模型，并运用数据统计分析方法进行评价与比较。最终得出义务教育资源配置是否合理。如袁蕾、田汉族的《从“择校”看我国义务教育资源配置的公平性》(2003)以择校现象为基点，以过去、现在、未来为文章的主线，从实证与规范双重角度探讨了我国义务教育资源配置的不公平性。郭雅娴的《中国教育资源配置效率研究》(2008)从宏观、中观以及微观三个维度研究了中国教育资源配置效率。依据不同层次分别建立相应的模型，证明现有教育资源配置方式没有达到最优化。杨斌、温涛的《中国各地区农村义务教育资源配置效率评价》(2009)则运用数据包络分析(DEA)方法，对“十五”期间全国各地区农村义务教育资源配置效率进行了评价与比较。进而采用Tobit回归模型考察了影响农村义务教育资源配置效率的主要因素。旷乾的《窥视均衡――广西义务教育资源配置状况的实证研究》(2009)、王水娟、张萌、周奇杰的《贫困山区义务教育资源的有效配置――以贵州某一贫困县为个案分析》(2010)分别选取桌典型样本为个案，采用实证的方式对该地区义务教育资源配置的现状进行数字解读，发现义务教育资源配置不均衡、不合理是共同现象。张盛仁的《农村人口变化对义务教育资源配置的影响――基于湖北省农村的调查分析》(2008)、吴春霞、宋伟琦的《阶层差距与义务教育资源配置失衡问题研究――基于对北京市几所初中的调查》(2009)分别通过实地调查和统计分析发现，农村学龄人口变化、学生家庭阶层差距都影响了义务教育资源的优化配置。
　　尽管众多研究都发现，当前我国史务教育资源配置效率低下。呈非均衡状态。但是，这种资源配置的非均衡状态正在逐步改善。配置效率也在逐步提高。如拱雪、张熙的《北京市义务教育资源配置差异性分析》(2009)从学校教师队伍、办学条件、财力资源三个方面构建衡量义务教育资源配置的指标体系。运用平均值法和基尼系数法，发现2002―2005年间。北京市义务教育资源配置状况明显改善。区县之间、城乡之间的差异不断缩小，其中城乡间教育资源配置差异小于区县间的差异，小学教育资源配置的差异小于初中，教师队伍、财力资源的差异小于办学条件的差异。
　　
　　2、关于义务教育资源配置低效率的原因分析
　　就目前现有研究来看，义务教育资源配置低效率的原因有多方面。既有政策、体质的原因。也有经济水平、学校产权的原因，还有人口流动、政府角色冲突等方面的原因。宁本涛的《调整结构明晰产权――对我国教育资源配置效率与公平问题的制度分析》(2000)、徐文的《义务教育资源配置的产权分析》(2003)认为，现阶段我国教育资源配置效率与公平问题的实质是教育制度供给与需求的严重失衡。其根源在于学校内部产权界定不明晰，对传教者与受教者双方缺乏有效的激励与约束机制，政府教育制度供给的不当及相关制度变迁的影响。吕海鸿在《城乡义务教育资源配置研究》(200 )中指出，社会发展的不均衡是城乡教育资源配置失衡的根本原因。差异发展的教育政策是教育资源配置失衡的最直接原因，现行教育投资体制存在的弊端乃是导致教育资源配置不合理的根源。许丽英的《教育资源配置理论研究――缩小教育差距的政策转向》(2001)、刘祖华的《从“消极差别化”到“积极差别化”――义务教育资源配置政策的创新逻辑》(2008)指出，教育政策是影响教育资源配置格局的决定性因素。教育政策背后反映的是不同的利益代表之间的博弈。在教育资源配置政策制定和执行过程中，弱势群体往往被置于边缘甚至被抛出“合法成员”之外。黄幼岩的《欠发达地区普通高中教育资源配置优化研究――以广西南宁市为例》(2008)从宏观、主观、历史、现实、机制以及体质六个角度分析欠发达地区普通高中教育资源配置效率低下的原因。张盛仁的《基于人口流动的湖北省农村义务教育资源配置研究》(2008)则认为，人口特别是人口流动对义务教育的资源配置有着重要的影响。
　　叶忠在《义务教育均衡发展中的政府财政角色冲突：问题与出路》(2010)中指出，当前既得利益主体的强势、地方政府的机会主义行为倾向和原有教育财政体制的惯性，造成政府教育财政角色冲突。成为进一步推进义务教育均衡发展的体制束缚。杨玉琼的《我国义务教育阶段教师资源配置均衡状况研究》(2010)则强调，社会经济发展不平衡、教师从业准入资格认定制度雅法真正贯彻实施、雅制度性的师资交流制度等方面是导致义务教育师资配置不均衡的重要原因。
　　
　　3、关于优化义务教育资源配置效率的对策研究
　　面对当前义务教育资源配置效率低下，城乡之间、校际之间差距巨大            的现实。如何有效实现义务教育资源的优化配置、提高配置效率也是现有研究广泛关注的核心主题。优化资源配置效率的对策既包括投入体制改革方面，也包括完善投入法律保障方面，还包括学校布局调整、资源共享、师资流动等方面。
　　谢华的《我国义务教育资源配置与教育公平性研究》(2003)、旷乾的《论义务教育资源配置中的法律缺失》(200 )指出，优化义务教育资源配置，必须完善现有的义务教育的投资体制；制定有关教育投资的法律法规，切实保障教育投资稳定的来源；在义务教育阶段施行免收学生的学杂费；制定国家扶持贫困地区发展教育事业的长期计划。建立贫困地区教育发展基金。尹鹏、赵鹏程的《论我国农村义务教育资源配置的调适》(2004)、杨斌、温涛的《中国各地区农村义务教育资源配置效率评价》(2009)认为应进一步落实各级政府的责任，探索多元化的共同投入体制：提高中央和省级政府对农村义务教育经费的负担比重。加大教育资源投入：加强农村义务教育资源结构优化，提高教育经费使用效率。任仕君的《县域义务教育资源配置现状分析与对策研究》(2005)、吴开腾和吴立宝的《西部地区义务教育资源配置情况问卷调查分析》(20lO)强调，应继续调整布局，改造薄弱学校；提高办学条件，缩小城乡差距；合理配置人才，促进教师流动；成立教辅中心，达成资源共享。杨玉琼在《我国义务教育阶段教师资源配置均衡状况研究》(2010)中指出，应建立教师流动的专项制度，并切实缩小区域内义务教育阶段学校办学条件差距。詹元灵、王鉴棋的《义务教育资源配置的问题与对策》(2009)则认为，应建立城市对乡村的义务教育反哺机制，通过城市学校招收农村寄宿学生以及将大学和落后地区农村中小学结对。
　　
　　三、对已有研究的评述
　　
　　通过以上可以看出，国内外学者立足于不同研究视角，采用不同的分析工具、研究方法，对义务教育配置效率进行了多方位、多层次、多领域的研究和论述。既分析了导致义务教育资源配置低效或者非均衡发展的原因。又在一定程度上提出了优化义务教育资源配置、提高配置效率的对策和建议。纵观已有研究思路、研究方式方法、研究视角以及提出的不同对策，都为本文提供了良好借鉴。
　　其一，当前我国义务教育资源配置效率低下是大多研究形成的一个共识。其二，在分析义务教育资源配置低效率原因的方面。国外不少研究将其归因于政府对教育的垄断。认为由于缺乏必要的市场竞争而导致配置效率低下，要求对教育资源配置方式进行问责。但是，这些研究仅仅局限于政府垄断层面，没有继续挖掘之所以垄断的根源，当然也就未能从政府及其核心组成人员――官员的角度入手进行分析论述。国内相关研究也仅从义务教育资源投入体质、学校布局、人口流动、法律缺失等方面入手。也没有深入关注政府这一教育资源配置活动的核心实体在资源配置过程中究竟扮演什么角色、起到什么作用。可见，已有研究太多是从体质、政策、人口、经济等客观因素入手来研究配置效率的。基本没有涉及资源配置主体――政府官员这一核心主观因素。
　　本文认为。在学校布局调整、免费政策实施之后。义务教育资源配置效率仍旧低下最根本原因在于县级政府及其官员的自利行为。主要表现为以下几方面。
　　
　　1、县级政府负有不可推卸的责任
　　义务教育，是一种由法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。推进义务教育均衡发展、优化义务教育资源配置既是义务教育基本属性的根本要求，也是建构和谐社会的具体表现。还是社会主义制度的本质体现。从义务教育的性质及其产品属性来看，它既不具有消费上的竞争性，又不具有使用上的排他性，同时还具有正的外部性等特征。可见，义务教育应属于典型的公共产品。这种产品属性必然要求政府作为核心的资源投入主体。如自200 年以来，在全国范围内逐步深化农村义务教育经费保障机制改革。从体制和机制上解决农村义务教育的经费保障问题。并从2008年秋季学期开始。全部免除城乡义务教育阶段公办学校学生学杂费，所需经费由政府负责。从根本上说，政府对义务教育阶段各个学校进行投资的过程也是对教育资源进行配置的过程。
　　就各级政府与学校之间的关系看，县级政府应该是连接中央、省市级政府与各中小学校的枢纽。也是对各中小学校最为了解且联系密切的基层单位。义务教育经费进入到各中小学校必须经由县级政府相关部门进行支配、划拨，也就是说，县级政府掌握着该县中小学教育经费的配置权。除生均公用经费外，对哪些学校进行投资、投资金额具体是多少也基本由县级政府决定。可见，县级政府不仅是义务教育资源的投资主体。而且是义务教育资源的配置主体。由此推出，义务教育资源配置过程中出现了“锦上添花非雪中送炭”的怪象。作为资源配置主体――县级政府理所当然地负有不可推卸的责任。
　　
　　2、政府官员的自利行为是导致配置低效率的根源
　　公共选择理论认为，个体是组成群体、组织的基本细胞。个体行为的集合构成了集体、组织行为；个人是决定私人行动与集体行动的唯一终极抉择者，只有人才能做出选择和行动，集体本身不选择也不行动。所谓的集体选择也只不过是个人通过集体来实现自身效用最大化的个人选择而已。政府作为一个由相应官员组成的组织，政府决策也只是官员们选择、博弈的结果。可见，研究政府官员的行为才是分析政府决策的基础。公共选择理论则认为，任何人，雅论他处于何种地位，都有一样的本性，即追逐自身效用的最大化。在政治决策过程中。政府官员与经济过程中的自然人一样，都是自身效用最大化的追求者。那么，政府官员作为义务教育资源投入、配置的实质主体，在资源配置过程中，难免出现自利行为，如官员自身效用最大化、委托代理问题、利益集团间的博弈以及政府寻租活动等等。这些自利行为，最终导致官员们为了追求自身效用的最大化而扭曲资源配置方式，为了追求某些群体的利益而致使教育政策向该群体倾斜……总之，政府官员的自利行为是导致义务教育资源配置低效率的内在根源。从公共选择理论的角度研究政府官员的行为并制定能有效规范其资源配置行为的激励约束机制，是解决义务教育资源配置效率、实现义务教育均衡和教育公平的根本。
　　
　　(作者：刘桂芳，西南大学教育学院2009级硕士研究生；杨公安，西南大学教育学院2009级博士研究生)
　　责任编辑：樊平军            
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