我国公共行政系统分析法:可能性必要性及局限性分析

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摘要：系统分析方法来源于系统科学，是20世纪40年代以后迅速发展起来的一个横跨自然科学与社会学科的新兴学科，它的产生和发展并引入政治学，为我们建立科学的政治学提供了科学的认识论和方法论支持。目前，系统分析已经成为西方政治学研究的有力工具，那么，公共行政学能否像政治科学一样引进系统分析方法，公共行政的系统分析法有何意义，系统分析视域下的公共行政主体及过程是怎样的，公共行政的系统分析法的局限性又在哪里?本文拟对上述问题作一论述。
　　关键词：公共行政系统分析；可能性；必要性；局限性
　　中图分类号：D 3－31　文献标识码：　A
　　文章编号：1004－0544(2011)11－0014－04
　　
　　系统分析方法来源于系统科学，是20世纪40年代以后迅速发展起来的一个横跨自然与社会学科的新兴学科，它的产生和发展并引入政治学，为我们建立科学的政治学提供了科学的认识论和方法论支持。传统公共行政作为政治学的一部分，相应地也纳入了系统的结构功能分析当中，开辟了公共行政学新的研究视野。
　　一、公共行政系统研究法：一种新的分析视角
　　(一)系统分析及政治系统分析法的渊源
　　1，系统及系统分析法(System Analysis Method)
　　19 8年，贝朗塔菲发表了一般系统论的代表著作《一般系统理论――基础发展与应用》，在文中贝塔朗菲把一般系统概念定义为：处于一定相互关系中的与环境发生关系的各组成成分的总体，或：由两个或两个以上的要素组成的具有整体功能和综合行为的统一集合体。钱学森把极其复杂的研究对象称为系统。其后，“系统”一词风靡各门学科。
　　系统分析法是在克服还原论的基础上发展起来的。还原论主张对研究对象不断进行分析，恢复其最原始的状态，化复杂为简单。随着科学疆界的拓展，大量非线性相互作用的子系统组成复杂大系统，子系统之间以及子系统与大系统之间通过物质、能量和信息的交换使系统在整体上涌现出新的性质和功能。还原论无法对这种新特性提供一个满意的解释而面临挑战。系统分析法是在揭示还原论不足的基础上发展起来的，它在研究方法和研究思路上强调要把整体论和还原论、局部分析与整体描述、确定性与不确定性描述、定性与定量刻画相结合的特点。应用在一般学科领域，系统分析法就是指把要解决的问题作为一个系统，对系统要素进行综合分析，找出解决问题的可行方案的方法，它从系统的着眼点或角度去考察和研究整个客观世界，为人类认识和改造世界提供了科学的理论和方法。它的产生和发展标志着人类的科学思维由主要以“实物为中心”逐渐过渡到以“系统为中心”，是科学思维的一个划时代突破。
　　2，政治系统分析(A System Analysis of Politics)
　　政治系统论者之一的莫顿，卡普兰(Morton Kaplan)认为，分析政治现象的最好的方法就是把它看作是系统整体的组成部分，他曾说：“只有当政治活动根据活动系统来处理时，科学的政治才能发展起来”。最先使用系统方法对政治进行分析且最有影响的代表人物是美国的大卫，伊斯顿pavid Eastonl911--)，19 5年他在其代表作《政治生活的系统分析》(A System Analysis of Political Life)中，运用系统理论与方法对政治生活进行分析。“科学是通过形成可以描述世界的概念人手的。……没有概念的形成，科学也无从谈起。”“在政治学发展的当前阶段，谁想把自己的一套观点标之以理论，那他就必须集中关注概念形成和革新”，因此他的政治系统分析也是从概念结构的创立开始的。他创建了一整套政治系统分析的概念结构，如政治环境中产生的要求和支持的输入、干扰和压力下的反应与输出、信息反馈、穿越政治系统边界的交换与交动等。而系统(System)、环境(environment)、反应(response)、反馈(feedback)则是伊斯顿应用的四个主要概念，这四个概念把政治生活作为一个有机系统联系起来。
　　在《政治生活的系统分析》一书中，伊斯顿主要传达了以下几层意思：第一，伊斯顿认为政治生活理所当然地是一个系统，这是无须争辩的。因为“一个社会中的政治互动构成了一个行为系统”。第二，政治系统是社会总系统的一个部分，环境会通过输入对政治系统形成干扰(disturbances)、造成压力，系统有一定的适应性的能力(通过输出)对干扰、压力作出反应，并改变或适应其所处其中的条件。第三，一个系统能在压力条件下得以维持，通过反馈而实现的信息功能不可或缺。正是系统的反馈给决策者提供了一定的信息，政治系统才能作出自动或被动的调适自身来延续其发展。
　　伊斯顿的政治系统分析要解决的是一切政治系统是如何设法在稳定的和变化的世界上持续下去的这一问题。而所谓政治系统的生存过程及其持续不可或缺的功能，是与其试图由以自我维持的典型反应模式相联系着的，对这些过程和反应的本质及条件的分析，是伊斯顿理论的核心问题。作为一种宏观理论，政治系统分析具有较广的适用性，它提供了研究政治的一般原理和概念工具，它适用于一般的政治系统。
　　政治系统分析也存在着一些明显的缺点和局限。首先，政治系统作为一种理论框架，本身还不够成熟(如对政治边界模糊、内部要素界定不清、运动过程过于简单等)；其次，到目前为止，系统分析只限于对西方国家，特别是美国政治的研究。在广大发展中国家和社会主义国家中，政治体制、政党的特性、政治集团的作用和数量、政治参与的程度与方式、大众传媒的状态等等，均与西方发达国家不同。按西方国家政治形态所建立的系统分析模式显然不能搬用；再次，系统分析是描述型理论，使政治这个有强烈阶级和价值色彩的名词变成了一个中性的系统，其价值中立色彩不能反应政治生活的本来面目。
　　(二)我国公共行政系统研究法及其可能性
　　到目前为止，我国尚没有专著来专门探讨公共行政系统分析，但事实上在没有充分的理论验证公共行政能否采用系统分析法之前，系统分析作为一种新视角或分析工具已经引入到公共行政的分析中，“行政系统”、“行政输入”、“行政输出”“行政反馈”等名词已广泛见于论文及著述当中。之所以出现这种局面，笔者个人认为主要原因还是行政学科脱胎于政治学的历史影响和行政学自身学科发育不充分的现实。另外，新公共行政学派诞生之后，民主、互动、公平、正义等政治价值成为行政学的追求和导向，行政价值又回归到政治领域中来，行政学似乎有回归母学科的态势。20世纪80年代，尽管效率的价值取向还是新公共管理的主导价值，但是新公共管理学派倡导的民主价值一直没有被抛弃，政治与行政的分野更显示出模糊性，公共行政学领域难以自立门户创建出区别于政治学独有的概念和理论框架。
　　那么，我国公共行政领域能否采用系统分析法？笔者认为我国已初步具备使用这一工具的条件，因而公共行政系统分析方法是可行的：第一，我国公共行政生活是个            大系统，这是公共行政系统分析的前提。根据系统的概念，毫无疑问，行政生活是个大而复杂的流动系统，它是社会大系统中的一个子系统。行政系统具有自身的结构，包括从中央到地方的行政组织；行政系统有自身的外围环境，在环境中不断地吸收信息、转化、加工、输出信息，环境也不停地将支持、要求和反对等信息输入行政系统，要求当局做出反馈。第二，我国政治集团等社会主体得到了发育长大，这是公共行政系统分析的基础。我国已经基本具备行政系统的若干构件，如政府当局、政治集团、社会利益集团、民间共同体等，这是行政系统运行的主体。高效办事的政府当局就将环境信息吸收、加工和转化，对要求做出反馈；政治集团、社会利益团体和民间共同体是社会各种利益和要求的集中者、综合者和表达者，它们在行政系统中发挥着重要作用。第三，我国行政组织是较为开放的系统，这是公共行政系统分析的保证。开放的行政系统是社会要求、支持等信息快速穿越行政组织边界、到达政府当局信息加工厂的基本条件。开放的系统需要一系列通道实现信息的流动和跨越，我国的政党执政参政、新闻媒体反应民情社意、民众的行政参与等都是行政系统与外界环境交流信息的通道。
　　(三)我国公共行政的系统研究法的必要性
　　首先，我国公共行政必须扬弃对静态行政模型的描述研究法，引进动态权变的系统分析法开拓研究视野。公共行政系统分析法改变了传统行政学研究的静态模式，把行政行为引入了系统分析，有助于深入了解各种行政现象及其深层次原因。传统行政学只注重组织内部的、制度、结构、规则、原理等静态研究，系统研究法则把行政生活看成一种行为系统，把社会成员和社会环境对行政生活的影响作为变项，通过系统模式考察它们对行政系统的作用以及政治系统对它们的反作用。这就从动态上把握了行政行为和行政过程。
　　其次，我国公共行政学科的发展需要新的具有说服力的概念和理论来加强学术性研究，同时为实践提供大众化的指导理论。系统分析具有一般理论的适用性，能对古今中外的行政系统进行一般性的描述，提供研究行政组织，了解行政结构的一般原理和概念工具，对于行政行为、行政参与、行政过程、行政文化、行政沟通等具体问题，系统方法也同样具有说服力。
　　再次，我国的公共行政学不仅是一门规范性学科，而且也是一门描述性学科，公共行政系统分析方法主要作为一门描述性分析工具，能适应我国社会行政生活的外在显性特征。系统论的整体观点，系统的要素之间、环境与系统之间的相互联系和相互作用的观点，都是把人的行政行为放到与外在环境和人际间的普遍联系中考察，这符合行政生活普遍联系、动态发展的外在特征。
　　所以从理论上来看，将系统分析法引入公共行政学领域，不仅必要，而且重要。系统分析法的引用已经丰富了公共行政学的研究视角，也必将发挥着方法论的重大影响。
　　二、系统视角下的公共行政：主体及过程
　　行政系统在与外界环境之间的信息交流过程中实现自身的调节和进化，那么这种调节的和进化的主体是什么，又遵循何种过程?按照伊斯顿的分析，我们也可以将行政系统运动的主体分为：行政共同体、典则和行政当局。将行政系统运行的过程分为行政输入、信息转换、行政输出，也即是利益表达、利益综合、利益落实和实现的过程。
　　(一)行政系统主体――行政共同体、典则与当局
　　1，行政共同体。共同体是个宽泛的概念，它首先是人的集合，由相关成员个体按照地域、文化和政治等因素而组合成不同层次、不同性质的共同体。家族、社区、公司、民族、国家甚或是整个人类社会都是个体的不同组织形式，也是共同体的不同表现。在政治学的视野中，历史上的城邦、城市、王国、民族国家是独立的个人在一定地域内基于共享的观念和文化而通过参与形成的政治共同体。其中，个人的利益关系构成这种共同体的组织脉络，个人对公共生活的参与和对公共事务的承担赋予这种共同体以生命。在伊斯顿看来，政治共同体是“政治系统的一个方面，它由政治劳动分工联合在一起的人群团体……他们都参与公共结构和一系列的过程，但连接的纽带(政治共同体感)可能是紧密的，也可能是疏松的”。与此类似，行政共同体就是享有相同行政观念或文化的利益集合体，这种集合体用或松或紧的行政认同感将社会分散的个人连接在一起，对行政系统发挥综合性的影响。
　　2，典则。伊斯顿并没有给典则下一个确切的定义，但是却侧面描述了典则的特征和组成部分，“只要一个团体的成员在政治共同体中显露出最为强烈的互相认同感，那么他们就会一直面临建立某种规范化的方式来理顺彼此之间政治关系的任务……成员需要接受某种基本的程序和规则…”；“典则可以被划分为三个部分：价值(目标和原则)、规范(习俗、法律)和权威结构(对合法性的普遍信仰)”。由此我们可以初步推断典则即为正式制度(法律、法规、规章等)和非政治制度(习俗、传统、惯例、禁忌、神话等)之和，也即典则是广义上的制度的含义。形形色色的正式制度和非正式制度将环境中看不见的需要转化为支持或消损性力量，穿越行政组织边界，成为系统的输入。
　　3，当局。当局在伊斯顿笔下是个较为宽泛的概念。“如果我们可以用‘当局’这个概念来作为权威角色的承担者，一般来说，当局还包括符合下列标准的系统或成员：他们必须涉足一个政治系统的日常事务，大多数的系统成员都承认他们对这些日常事务负有责任；在大多数时间内，他们的行为将被认为是合法的而得以认可，只要他们是在他们的角色所限的范围内行事，他们必须使大多数成员认可他们的行为。”伊斯顿按照自由程度的大小和权威的范围，把当局作了划分，“当局可以被划分为两个阶层，已经取得决策权的当局处于一个连续统一体的一极点之上，……另一极可能包括的是那些邮递员或农业工人”，可见，当局也即是指对行政系统产生影响的系统内外部人员，包括国家首脑、议员、内阁僚属等正式的权威角色，也包括社会的较低阶层(如邮递员，农业工人等)。
　　(二)过程――行政输入、信息转换、行政输出
　　在我国，行政输入、信息转换、行政输出过程实际上就是利益表达、利益综合、利益实现、利益落实的过程。
　　利益表达过程是行政主体的个人或集团向当局表明他们的利益要求以期望从将要出台的政策中获得利益的过程。当利益表达得到一定程度的社会支持后就以行政输入的形式进入行政决策机构。
　　利益综合过程是社会大小角色纷呈亮相的过程，也是一个复杂而往往漫长的过程。为使利益表达变得强而有力，各个政党、利益集团、政治共同体就必须广泛地争取社会支持，使其主张成为行政机构不能忽视的行政要求，这种将共同利益和力量集合起来的行为过程，就是利益综合的过程。
　　当“利益表达”经过“利益综合”被强化后，再以行政输入的形式出现在行政决策机构时，便作为政府的备选方案之一进入议事日程。政府经综合权衡、慎重考虑而权威性选中其一的做法称为“决策”。利益决策过程在伊斯顿            的分析中是一个被忽视的领域，因而其理论往往被视为“黑箱理论”。
　　行政系统政策法令的实施和裁决将行政决策以行政输出的方式投放到社会中，这实质上是利益实现和落实的过程。如果政策在实行中遇到阻碍和困难，这种信息便以负反馈的形式，回输至监督和决策机构。
　　通过上面的分析我们知道，行政系统主体及其运行过程都是在相互作用、相互调适的过程中实现自身的发展的，从而行政系统就表现出动态的平衡性特征。系统呈现的这一特征是建立在各个构成部件功能和性状相对稳定的基础上的，某一个部分或构建发生变化，系统平衡就被打破，因而研究行政系统各个构成要件对于更好地应用系统分析法有积极作用。
　　三、我国公共行政系统研究法的局限性
　　我国基本具备公共行政系统的构成要件(前已论述)，也具有引入的必要性和现实性，但是作为自然科学的一种有力分析工具，系统分析法移植到社会科学领域，尤其是应用到我国的公共行政领域后，也未免遭到“水土不服”的常见病，这是与我国公共行政系统自身构成要件发育的不完善直接相关的，因为在引入系统分析法后。面临着诸多挑战，也即表现为系统分析法的应用局限性。
　　(一)局限性之一：公共行政系统主体发育不足
　　首先，公共行政系统支持流向的对象之一的行政共同体发育不健全。行政共同体是建立在共同文化和信仰基础上的人员和集团，我国行政共同体已经在行政领域发挥着相应的作用，但是仍旧发育不良，主要表现在我国民间组织不发达，民众自组织能力不强，地缘和血缘相当大程度上仍旧是维系社会民众的主要力量，行政共同体感较弱，大范围内的社会性共同体较少，因而民众社会利益表达和利益综合能力较弱。
　　其次，公共行政系统支持流向的对象之二的典则(制度)发挥的作用也较为有限。我国的正式制度存在一定程度的形式主义，制度、法令、政策的制定意旨与执行现状脱节，制度、政策的权威性力量难以完整发挥；传统、习俗、社会潜规则等非正式制度在相当大的程度上调节着信息流向，侵蚀着正式权威的力量。
　　再次，公共行政系统支持流向的对象之三的行政当局(权威的承担者)整体素质有待提高。正式权威承担者(权威承担者包括自上而下的一系列阶层，上至总理、行政部门等正式权威承担者，下至社会底层的普通民众)受制于官僚体制的各种特性(如封闭性、僵化性、终身制、缺少责任等)，难于发挥信息刷新(改革)和信息传递(摄取社情民意)的作用；非正式权威承担者的普通民众也缺少表达自身利益的公民能力和公共精神，二者力量都较为薄弱。
　　(二)局限性之二：我国公共行政系统信息传递过程阻力较大
　　1，行政系统的开放性有待进一步扩大。系统的封闭性驱使系统走向无序或僵硬，只有充分开放的系统才能使信息流穿过通道流入系统内部。用系统论观点来看，我国的行政体制依旧是封闭系统。从宏观层面来看有，我国传统的政府是封闭型、控制型政府，行政权力的过于集中，强化了政府的信息特权和决策的倾向性；从微观管理层面来看，行政体系内部的官僚制是一种封闭性的结构。部门分工、层级节制、职业训练都是以权力的不可侵犯为基础，权力的绝对集中才能保证金字塔式的结构稳固存在，是一套权力对行政的控制机制。
　　2.行政参与(信息通道)渠道不畅通。我国已经建立了诸如人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、基层群众自治制度、舆论信访制度等。但是，执行这些制度的具体措施尚不完善，执行过程中还存在诸多的问题，一些地方选举过程不公正，只是走过场，不能真正反映民意或代表民意；一些地方在信访或听证过程中，对群众的一些合理化的意见或建议不予重视或不予采纳等，从而影响了政府行政行为的科学性和有效性。这些问题都阻碍了公民有效地进入国家行政领域，最终影响了信息输入行政系统。
　　3，利益表达、利益综合和利益落实机制不健全。许多领域民众的真实需求难以得到反应，信息传达渠道不畅通导致虚假信息流的出现。社会利益整合机制常因社会潜规则等传统力量的影响而走形变样。
　　(三)局限性之三：系统分析法作为一种中性工具与公共行政作为一门规范性学科的冲突
　　系统分析法起源于自然科学领域，是一种中性分析工具，它可以很好地分析不带感情色彩和价值取向的客观物质“粒子”，但是对公共行政进行系统分析上存在学科特色上的隔膜。实践证明，公共行政学是一门实践性的学科，具有规范性和描述性的双重特点，如果用系统的方法把行政生活看作是纯粹非人格化领域，那么这种分析未免又重回到政治一行政二分、行政“价值中立”的老路上去，而实践证明这种老的研究思路是不符合各国的客观实际的。因此，只有将涉及到公共行政价值的这张皮去掉，赋予公共行政作为纯粹技术性活动的特征，系统分析才可能真正地引入进来。事实上伊斯顿的系统分析倾向于注重经验描述的因果理论或描述性理论，它没能揭示政治生活中利益、权力、国家等的本质特征，具有淡化价值、美化资产阶级、维护资产阶级统治的倾向，这也是伊斯顿的政治分析法受到批判的一个方面。
　　尽管系统分析法在公共行政领域遭遇“水土不服”的常见病，但其自身较强的说服力和公共行政主体及运行机制自身的发展完善，它仍旧以不可阻挡之势侵入公共行政学的研究之中。随着系统学及系统理论的丰富和发展，系统分析法与公共行政学的结合将会更密切而不会是更疏远。
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　　责任编辑　文嵘            
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