党建工作在社会管理创新中的路径选择和方式创新研究

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【摘要】：中国共产党作为执政党，在社会管理创新中，必然居于领导和核心地位。党在社会管理格局中的作用主要通过政府、党的基层组织和共产党员来实现。要围绕社会管理的基本任务的加强和改进党的建设，着眼于建设学习型和服务型党组织，进一步发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。
【关键词】：党的建设；社会管理创新；社会管理格局；路径；方式
　　中图分类号：D2 1 文献标识码：A 文章编号：108 - 2 9(2012)-0093-04
　　
　　一、引论
　　改革开放以来，我国社会进入了一个全面、快速、深刻的社会转型期。由于中国特殊的国情，中国社会转型之路具有艰巨性、复杂性、不确定性的特点，我国社会正处于人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期。“贫困问题、社会两极分化问题、老龄化问题、社会突发事件、频发的反社会事件等，对现有的社会管理体制提出了严峻的挑战。此外，中国似乎也开始由低风险社会向高风险社会转变”[1]。但是，我国现有的以“社会控制”为核心的社会管理的理念、模式、格局、方法，越来越不适应转型社会的要求，已成为制约我国社会经济发展的“瓶颈”。因此，加强和创新社会管理，是党和政府面临的核心议题。
　　社会管理问题已引起了党和政府的高度重视。从党的十六大以来，中央就开始谋划社会管理体制改革。党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义社会的战略高度，提出了“加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新”的要求，并明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十七大重申“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。2011年2月，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，胡锦涛深刻阐述了加强和创新社会管理的重大意义，深入分析了社会管理领域存在的突出问题及其原因，明确提出了当前和今后一个时期加强和创新社会管理的指导思想、根本目的、基本任务和重点工作。
　　“未来30年，中国正进入一个以社会管理为中心的新的发展时期”[2]。党要适应这样的新形势，维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好的社会环境，必须进一步加强和改进自身建设。
　　二、党建工作在社会管理创新中的基本定位
　　（一）社会管理创新与党建工作的基本含义
　　“社会管理”有广义和狭义之分。广义的观点认为，社会管理主要是指政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[3]。狭义的观点认为社会管理作为政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，指的是政府对社会公共事务中排除政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域[4]。由于社会管理是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分，社会管理的主体也不局限于政府，本文在广义的层面上使用“社会管理”这一概念。
　　由于现有的社会管理已越来越不适应社会经济发展的需要，必须对社会管理进行创新。“社会管理创新是指运用现行的资源和经验，运用现代管理理念、技术、方法和机制等，对现有管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，构建新的社会管理机制和制度，以实现社会管理体制创新目标的活动和过程。社会管理创新既是一种创新活动，也是一种创新过程。”[5]
　　党的建设是党领导的伟大事业不断取得胜利的重要法宝。新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党根据自身历史方位和中心任务的变化，不断提高领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，取得巨大成就。但是，在新形势下，党面临的执政考验比以往任何时候都更为复杂和严峻，党自身建设的任务比过去任何时候都更为繁重和紧迫。“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险”，更加尖锐地摆在全党面前，必须从新的实际出发，全面推进思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，不断提高党的建设科学化水平。
　　加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场深刻改革。改革沿着什么方向、按照什么思路进行，事关加强和创新社会管理的成败。党的十六大以来，我国初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。在社会管理创新中，必须发挥党委在社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，必须从巩固党的执政地位、维护人民根本利益、保证国家长治久安的高度来考虑，确保改革正确的方向，必须提高党员社会管理创新的能力和水平。
　　（二）党在社会管理创新中的角色定位
　　从社会学的角度来讲，社会管理在本质上是通过社会的力量，保证人们接受社会价值，遵守社会规范，确立和维护社会秩序的过程。社会管理体制创新的基本路径是从政府本位走向社会本位，要更加注重政府、社会组织、公众之间的合作治理，更加注重社会管理的服务性、自主性、规范性[ ]。现代民主政治是政党政治，政党产生于社会，并以社会最大多数人的支持作为政党执政的基础。在我国的政治框架下，中国共产党作为执政党，在社会管理创新中，必然居于核心地位。在社会管理格局的大调整，社会管理方式的大革新，要求重构党与社会的关系，重塑执政党的治理社会的理念。“在当今世界范围内，执政党的社会管理途径主要通过两种方式实现：一是组阁途径，以执政党所组成的政府为主导，对社会公共事务进行管理，即政府社会管理；二是规范约束的途径，把执政党的政策转化为国家法律法规，鼓励社会非政府组织自我管理和自我发展。”[1]
　　（三）党建工作在社会管理创新中的功能
　　1.确保社会管理创新的正确方向。社会管理，说到底是对人的管理和服务。这与我们党的根本宗旨――为人民服务是一致的。党通过思想、政治、组织领导，确保社会管理创新的方向，防止落入西方国家的“公民社会陷阱”；确保社会管理创新始终坚持以人为本、执政为民；确保社会管理创新有序推进，实现社会的公平正义。
　　2.为社会管理创新提供思想保障。“思想是行动的先导”，党通过思想领导，维护社会主义核心价值体系，将社会管理创新的理念传播给社会，不断增强政府、社会组织、人民群众社会管理创新意识，引导他们有序参与社会管理创新。
　　3.为社会管理创新提供制度保障。党通过政治领导，将社会管理中的有益经验上升为国家政策和法律法规，推动社会管理创新的规范化、制度化、程序化。
　　4.为社会管理创新提供人才支持。社会管理创新迫切需要建设一支深入群众、贴近群众的专业化、职业化社会管理队伍。党通过组织领导，培养、教育、推进一大批素质高、业务强的社会管理队伍。
　　5.为社会管理创新提供群众基层。在社会管理创新过程中，通过加强和改进党的作风建设，创新党的群众工作方式，密切新形势下党同人民群众的血肉联系，夯实党的群众基础。
　　 .监督社会管理创新的有序、有效推进。通过加强党的廉政建设，监督党员干部遵守宪法、法律、党的纪律，塑造党的形象。在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，维护党的形象。加强对政府的领导，监督政府依法行政。党建工作覆盖到非政府组织，监督其依法、有序运行。
　　三、党建工作在社会管理创新中的基本路径
           
       （一）党建工作在社会管理创新中的宏观路径
　　1.对马克思主义社会管理思想的继承和发展。对社会主义社会建设与管理原则的科学构想，是马克思、恩格斯、列宁经过长期研究并经社会主义实践检验的重大理论成果。马克思认为，社会主义社会的社会管理是对社会总体活动的管理，而不是对个别社会活动的干涉；要实行人民管理，人民当家作主；目的是要维护人民的利益；实现社会管理的一个重要条件是要有与之相适应的管理人才[8]。社会建设根本上来说是社会制度建设；无产阶级专政的国家制度为社会建设提供了有力的政治保障；社会保障对于社会经济运行和社会发展发挥着重要作用[9]。社会主义的社会管理是普遍吸收劳动者来管理国家，要实行民主集中制，要有管理人才和严整的组织[10]。马克思、恩格斯、列宁等关于市民社会的认识、和谐社会的构想、社会公正和公平的理念、社会保障问题，对于今天的社会管理创新具有借鉴意义。对这些思想进行科学总结，并结合新的实践不断丰富和发展，为我国社会管理创新提供有力的理论指导。
　　2.将思想政治教育作为一种社会管理方式。社会管理方式可分为两类，一种是“硬”管理，是运用行政、法律手段等实行管理；一种是“软”管理，是运用道德、宗教、教育、社会舆论等手段实行管理。政治思想教育是属于“软”管理手段，它通过强化或改变人们的思想意识，进而规范或约束人们的行为。“软管理”手段具有成本小、效果持续时间长的特点。“思想政治工作是一种重要的社会管理方式，思想政治工作学的第一大功能是治党，治党首先是从思想政治上的治，从严治党，首先是要在思想政治上从严，第二大功能是治国……”[11]思想政治教育是“协调不同利益群体矛盾的调节器、是沟通人际关系的润滑剂、是维护社会稳定的安全阀”[12]。在社会管理创新中，创新思想政治教育的内容和形式，增强其吸引力，引导党员干部增强党的意识、宗旨意识、执政意识、大局意识、责任意识，做到为党分忧、为国尽责、为民奉献。
　　3.树立“以人为本”的社会管理理念。在我们党员干部中不同程度地存在着社会管理理念陈旧的问题，如重经济建设轻社会建设，重管理轻服务，重行政命令手段轻法律、道德、教育手段，重社会强势群体的利益维护轻社会弱势群体权益的保障。一些管理者把人民群众作为管理的对象，忽视人民群众在社会管理中的主体地位和积极性、主动性的发挥，漠视人民群众的合法利益诉求，因此导致“强制性”、“高压式”管理，陷入“维稳越来越不稳”的怪圈。必须更新社会管理理念，把社会管理创新的指导思想切实转变到以人为本上来，贯彻为人民服务的宗旨，保证人民群众在社会管理中的主体地位，寓管理于服务之中，把社会管理的重点转移到保障和改善民生上来，协调好各方利益，积极化解社会矛盾，促进社会和谐。
　　4.科学制定社会管理政策。“政策和策略是党的生命”。中国共产党是执政党，是我国社会主义事业的领导核心，党依据社会管理的形势和要求，代表人民制定体现人民意志的政策，为社会管理创新指明正确的方向，这也是党的政治领导和执政的主要方式。
　　5.为社会管理创新提供组织保障。能不能实现社会管理创新的目标，关键在党的干部。举荐与录用各类社会精英，是政党的主要功能。党的组织工作的质量决定着社会建设的质量。要进一步加强和改进党的组织建设，坚持德才兼备、以德为先的用人标准，为社会管理创新选好干部，配强班子。落实人才是第一资源、是国家发展战略资源的重要思想，为社会建设事业育才引才聚才用才。
　　 .制定重视社会管理的政绩考评机制。传统政绩观重视经济建设而忽视社会建设，重视经济增长忽视社会福利的增加，重视眼前的政绩而忽视长远的政绩。树立科学政绩观是提高党的执政能力的重点所在，也是社会管理创新的难点所在。要通过加强党的思想建设，引导领导干部树立科学的政绩观；加强党的组织建设，建立科学的政绩考评体系，加大社会管理指标的考核权重，引导领导干部在抓经济建设的同时，更加注重社会管理创新。目前浙江省已经修订出台了领导班子和领导干部综合考核评价“一个意见、五个办法”，其中一个重要方面就是大幅度地提高社会管理权重。在日常考察、目标考核的基层上，探索对领导班子和领导干部在社会管理中积极履行职责的表现情况，实施专项考核[13]。
　　（二）党建工作在社会管理创新中的中观路径
　　加强和创新社会管理，重点在基层、难点也在基层。基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础，是社会管理中最直接、最基本、最有效的力量。党组织既是治理国家的政治组织，又是治理社会的社会组织。“20世纪90年代以来，社会管理格局的构成发生了变化，政府的职能在削弱，民众、第三部门、政党在社会管理中的地位和作用逐渐凸显，成为一股不可忽视的力量。”[14]作为社会组织的党组织，应在加强和创新社会管理过程中发挥应有的作用。
　　1.扩大基层党组织的覆盖面。在社会管理创新过程中，要高度重视党组织的设置工作，以“横向到边、纵向到底”的组织社会方式，扩大党组织和党的工作在社会中的覆盖面，把党的组织优势转化为社会管理优势。西方发达国家社会管理的成功经验表明，非政府社会组织在社会管理中起着举足轻重的作用，它们替代政府履行了作为公共部门的一定职责。随着我国经济社会的发展，新经济组织、新社会组织大量涌现，加强非政府组织的党建及其管理已成为时代赋予执政党的新任务。在非政府组织中组建党的基层党组织，扩大党组织的覆盖面，“以党建促管理”，以执政党的政策服务推进对非政府组织的制度化吸纳，有助于促进社会非政府组织的自我管理和自我发展[15]。
　　2.提高党员干部加强和创新社会管理的能力。重视学习、善于学习是我们党的优良传统和政治优势。要适应社会管理创新的客观要求，以创建学习型党组织为载体，着力提升党员干部的社会管理能力。一是通过学习，转变管理理念，树立以人为本，服务为先的理念；二是通过学习，不断增强做群众工作的能力，始终保持与人民群众的血肉联系；三是通过学习，掌握现代化的社会管理知识、技术，增强社会矛盾调处能力和社会利益协调能力。
　　3.强化基层党组织在社会管理服务职能。基层党组织要适应社会管理创新的新形势、新任务，以建设服务型党组织为载体，强化基层党组织服务职能，完善联系群众、服务群众的制度，探索建立党员干部群众工作能力评价考核机制，组织党员干部深入基层，为群众提供面对面的综合服务，充分发挥基层党组织引领服务群众、反映群众诉求、化解社会矛盾、维护社会稳定的重要作用。
　　4.改进党员教育管理工作。今天，中国共产党已经拥有8000多万党员，创新党员教育管理方式，也是社会管理创新的一个重要组成部分。我国正处于社会的转型期，社会结构发生了深刻变化，社会利益分化，各种社会思潮互相激荡，一些党员党员意识淡薄、理想信念淡化，甚至出现一些消极腐败现象，这迫切要求我们认真落实“党要管党，从严治党”的方针，加强对党员的教育管理。一是深入开展理想信念教育。开展创先争优活动，设置党员服务站、点，积极开展形式多样的服务群众、服务社区、服务社会、服务企业活动。组织党员亮身份，开展承诺、履诺活动，在加强和创新社会管理中充分发挥党员的先锋模范作用；二是创新党员管理方式。对党员实行指标量化考核，通过科学设定考核的内容和指标、设置考核的程序，确保考核公开公正。根据考核结果决定奖惩，达到激发党员活力，提升党员服务社会管理能力的目的，让党员先进性看得见；三是加强对党员的动态管理。建立一个集组织信息、党员信息、组织生活信息、党员学习教育信息等多项信息为一体的党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度；四是创新党员退出机制，保证党员队伍的先进性。根据党章的要求制定不合格党员的标准，严格对照标准、按照程序，做到认定一个，处理一个。同时，严肃处理严重违反党纪国法的党员，坚决清除党员队伍中的害群之马，保持党员队伍的纯洁性。
           
       5.以党内民主推动社会管理民主。建立公民广泛参与，社会自我管理、政府协调支持的社会管理体制是我国社会管理领域改革的主要目标，这一目标的实现有赖于党内民主的推动。一方面，要加强党内民主建设，推动政治民主，确保党在宪法、法律内活动，同时支持政府、社会组织、公民依法、有序参与社会管理。另一方面，扩大公民政治参与，积极引导公众参与社会管理，完善基层党组织领导下的群众自治机制，依法保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
　　 .深入开展党风廉政建设和反腐败斗争。腐败的泛滥，对政权的稳固、执政党的地位的维系、经济的发展、社会的稳定、国家的安全、社会良好道德风尚的维持构成了巨大的威胁。要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，始终保持党的先进性和纯洁性。
　　（三）党建工作在社会管理创新中的微观路径
　　1.强化党员的党员意识。党员意识是作为独立个体的党员对作为自身政治组织归属的党的性质、目标、使命的自觉认知与积极践履，它包含理论自觉与实践自觉两个维度[1 ]。党员意识是党的灵魂，是党的先进性、创造力、凝聚力、向心力、战斗力的具体体现，党员意识的强弱，关系到党员的素质的高低，更关系到党和国家的生死存亡。要通过加强党的思想建设、作风建设、党风廉政建设，强化党员意识，发挥党员在社会管理创新中的先锋模范作用。
　　2.党员直接参与社会管理创新。党员服务群众的过程，本身就是参与社会管理创新的过程。“有的国家执政党组织党员广泛融入社会、参与社区各种日常服务，增强执政党在普通民众中的影响力。”[11]要建立党员服务平台，以满足群众的需求为导向，为人民群众提供便捷、优质服务，既可防止党员脱离社会，脱离群众，又能让党员提高服务群众的本领、学习社会管理的知识和技能。
　　3.塑造党员干部的良好形象。党员干部要加强学习和自我修养，坚定理想信念，永葆共产党员的政治本色；要注重党性修养，始终保持良好的思想作风，坚决克服个人主义、官僚主义、主观主义、形式主义等不良思想和作风。模范遵守宪法、法律、社会公德、职业道德，严守党的纪律，堂堂正正做人、清清白白为官、干干净净做事。通过塑造党员干部的良好形象，引领社会树立良好的道德风尚，维护社会的主流价值。
　　
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　　责任编辑：周潞资
　　
　　收稿日期：2011-11-03
　　基金项目： 2011年浙江省宁波市《政府决策咨询》课题阶段性成果（J11-Z2）
　　作者简介：王文燕（19 1-），女，浙江宁波人，浙江省宁波市中级人民法院政治部主任、机关党委书记，主要从事行政审判和机关党建研究； 尹振国（1981-），男，湖北汉川人，浙江宁波市中级人民法院法官，主要从事刑事法学、政治学研究。
            
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