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[摘 要]农村公路是农村地区最主要的甚至是某些地区唯一的运输通道，是支撑农业和农民发展的必要力量，对促进农村地区经济和社会发展具有重要的推动作用，文章在分析我国农村公路供给现状的基础上，认为我国农村公路供给存在“奥尔森困境”，即农村居民认为修建公路会使总体福利增加，但又不愿付出成本，不愿为增进总体福利采取集体行动，在对这一集体行动的逻辑进行分析之后，提出了相应的对策和建议。
[关键词]农村公路供给；奥尔森困境；对策建议
[中图分类号] F321 ［文献标识码］ Ａ [文章编号] 1 13-04 1（2011）12-0044-04
农村公路是农村基础设施建设的重要内容，是支撑农业和农村经济发展的必要力量，是农村地区最主要甚至某些地区唯一的运输通道，其建设情况关系到农民群众的生产、生活，关系到农村经济社会发展。但与其他公路尤其是高速公路相比，农村公路具有一次性投资规模巨大、资金回收期长、风险较高但利润较低的特点。目前我国农村公路建设资金主要以财政拨款，乡镇政府以各种形式集资的自筹资金,以及农村各级集体经济组织筹资为主。1994年的分税制改革以及2000年开始的农村税费改革使作为农村公路主要供给主体的乡镇政府财的财政收入大幅减少，而在农村公路财政拨款尚不能完全满足需要的情况下，部分乡镇政府和村级组织雅钱修路，只有将手伸向农民，进行集体筹资，但是农民集资修路又存在“奥尔森困境”，本文以曼瑟尔・奥尔森的集体行动的逻辑为视角，对我国农村公路供给现状和困境进行分析，并提出了相应的对策和建议。
一、“奥尔森困境”及其理论概述
传统经济学认为，享有共同利益的组织通常为了其利益而采取集体行动。也就是说，一群理性的以自我利益为重心的个人认为，如果他们能够从某一种政治或者经济活动中获得好处，为了追求这一利益，他们会采取行动。例如某行业中的一批厂商能通过合谋来实现价格的垄断，从而获得垄断利润，那么他们就会倾向于合谋而实现垄断；如工人能通过工会组合进行集体谈判并获得好处，那他们就会致力于工会的组织和发展以及壮大。
但是，奥尔森在其所著的《集体行动的逻辑》一书并不这么认为。作者首先假设人都是自利的、理性的、短视的，总是追求最大的收益及最小的成本。由此假设出发，奥尔森对“有共同利益的个人组成的集团通常能够试图增进共同利益”的观点提出质疑。他指出，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”奥尔森认为集团的规模越大，组织成本也越高，个人获得集团总收益的份额就越小，从而实施集体行动就变得愈加困难。奥尔森认为：“相对大集团，小集团能够更好地增进其共同利益。”他指出大集团并没有必然采取集体行动的根源在于大集团内广泛存在的“搭便车”现象。理性的个人是不会参与到集体行动中去的，这是因为个人付出的成本远远大于集体总收益中个人收益的份额。奥尔森还指出：集体成员的数量越大，其成员为增进集体利益的而采取集体行动的动力就越小，最终结果是，集体中的多数成员陷入了谁也不愿意为增进集体利益而努力的困境。也就是奥尔森所揭示的“集体行动的困境”，罗必良（1999）将其命名为“奥尔森困境”。此后这一名称得到众多学者的认可。
二、农村公路供给现状
“十一五”期间我国农村公路建设取得较大成就，总体看来，我国政府对于农村公路的投资力度进一步加大，其发展规模较以前得以扩大，通畅率也得到逐步上升，农村交通运输条件得到进一步改善。但具体看来，仍然存在一些问题，具体表现在以下几个方面：
（一）建制村内部通畅率仍然较低，且差异
较大
据交通部统计数据显示，通公路的建制村比例达到99.21%，通硬化路面的比率达81.10%，但就单个建制村而言，或者说建制村内部，其通公路比率和硬化比例极低。本文通过调查山东地区部分村庄所得具体数据予以说明。村A，工商业并不发达，居民以务农和养殖业为主，截至2010年底，该村仅拥有南北通向“乡道”一条，村内东西通向主干道2条，总计三条，其余的南北通向五条、东西通向三条全是土路，该村通畅率仅30%左右；村B，工商业并不发达，多数居民靠务农和养殖业为生，截至2010年底，该村仅拥有西部东西通向乡道一条，村内东西通向主干道一条，总计两条水泥路，其余的南北通向七条、东西通向三条全是土路，通畅率约11%左右；村C，该村居民多以务农为主，截至2010年底，该村仅拥有南北通向和东西通向主干道各一条，总计两条水泥路，其余的南北通向四条、东西通向四条全是土路，该村通畅率达20%左右。调查发现，各村公路建设情况存在较大差异，发展极不均衡，与当地经济情况有着较强的关联关系，但就总体来看，农村建制村内部通畅率明显偏低，农村出行难问题没有得到明显改善。
（二）农村公路资金投入尚存较大缺口，供给较大程度依赖农民集资
200 年开始国家开始实施“五年五千亿”工程，自这一政策实施以来，政府对于农村公路的投资力度明显加大，但仍存在较大的资金缺口，据有关研究显示目前农村公路资金缺口多达到
4万元/公里~5万元/公里。
农村公路资金存在缺口的另外一个原因是市场资金难以进入。首先，农村公路隶属公共物品，具有非竞争性和非排他性，如果通过私人供给，容易出现“搭便车”现象，而“搭便车”的出现可能最终导致农村公路的零供给；其次，农村公路具有高度政治性的特点，承担着沟通城乡交流、促进农村地区经济和社会发展，缩小城乡差距的重要功能，转交给私人承担不存在现实条件，通过市场供给模式需要收回投资成本，设站收费不可避免，而这在当前农村地区经济发展落后的条件下，有悖于国家发展农村公路的初衷；最后，相对其他公路，尤其是高速公路而言，农村公路具有密度高、等级低、流量低、效益小、投资收益周期长的特点，不具备设站收费融资的现实
条件。
在国家投入资金存在缺口、市场资金难以进入的背景下，我国农村公路建设缺口资金主要通过乡镇政府以各种形式集资的自筹、以及农村各级集体经济组织筹集获得。1994年的分税制改革以及2001年开始的农村税费改革，使得作为农村公路主要供给主体的乡镇政府财政收入大幅减少，在财政拨款雅法完全满足农村农路建设的情况下，许多乡镇政府和村级组织雅钱修路，向农民集资便成了最现实的选择。但是伸手向农民要钱，对于大部分刚刚解决温饱的农村来讲，存在较大难度。即便是对于尚有余钱的村民而言，拿钱修路也有困难。修路可以获得收益，给村民生活带来方便，会促进当地经济的发展，这种公共利益的存在是显而易见，但是如果建设和修缮农村公路靠农民集资的话，就要使每个农民付出成本，此时如果有村民认为筹资付出的成本大于其收益的话，就极有可能出现“搭便车”现象，出现“奥尔森困境”。在山东农村的实际调查过程中，这种现象确实普遍存在，出现了“修路难，筹资更难”的现象。一方面农村居民在筹资与否问题上参与积极性不高，“不肯”合作；而另一方面农村基层政府和组织又抱怨村民“不听话”，有的地方干群关系因此而恶化，道路建设工作雅法顺利开展。
（三）农村基层组织的决策程序严重影响了农村公路的供给
目前，我国农村内部的公共事务多由作为农村基层组织的村民委员会负责，根据1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项，村民委员会协助乡民族乡镇的人民政府开展工作。”①村民与村民委员会之间形成了一种委托――代理关系，但是在实践过程中，由于缺乏必要的民主程序，或者民主程序雅法有效贯彻，村委会成员往往进行幕后操作、拉选票，形成独断专行的作风。由于行为主体间的信息不对称，一方面村民的信息劣势地位往往造成了村民对村委会的不信任，当面临村委会组织的集体行动时，村民的抵触情绪颇为强烈，另一方面由于免费“搭便车”的心理，村委会也难以从居民手中得到真实的需求信息。在这种情况下，农村集体修路更加难以实现。
二、“奥尔森困境”对农村公路供给的适应性分析
“奥尔森困境”是否适用于分析农村公路供给问题？笔者认为该理论可以用来分析农村居民作为一个集体在农村公路供给问题上的行为选择问题。
首先，在土路上行走，尤其是雨雪天使土路变得泥泞不堪，农村居民出行难问题更加严重，相对于在土路、或者泥泞的道路上行走，水泥路或者沥青路是村民更好的选择，从此处分析来看，每个农村居民都是“理性的”。
其次，投资修建公路，作为一种全体村民追求集体利益的公共政策，农村居民只要缴纳一定的费用，就可以使农村公路这个公共物品得到有效的提供，可以避免雨雪天气土路的泥泞之苦。而这些村民缴纳的一定的修路费用，可以被视为集体行动的逻辑理论中的集体中的个体分摊集体物品的成本，免受泥泞之苦可以认为是集体中的个人享受到的利益。
最后，基于自愿参加原则的农村居民筹资修路遇到的困难与“奥尔森困境”论述是一致的――对于村民来说，修路可以获得收益，可以避免泥泞之苦，可以给村民生活带来方便，有利于当地交通运输的发展，也有利于当地经济的恢复和壮大，这种公共利益的存在是显而易见，但是如果修缮农村公路靠农民筹措资金集资的话就要使每个农民付出成本，此时如果有村民认为筹资付出的成本大于其收益的话，就极有可能出现“搭便车”现象。
三、加强农村公路供给的对策建议
（一）深化财税制度改革，强化农村公路供给
农村公路作为公共产品，具有消费的非竞争性和非排他性。若通过市场方式提供，对投资者而言缺乏吸引力；若通过村民自己筹集，又很容易出现“搭便车”问题，或者说出现“奥尔森”困境。在这种情况下，政府理所当然应该是农村公路这种公共产品的最优提供者。但是，分税制改革后国家主要通过转移支付支持地方财政，而中央转移支付不能从根本上解决。省、市财政对县、乡的财政转移支付明显不足，难以满足农村公共产品供给的需求，致使相当一部分县、乡财政入不敷出，财政缺口增大，基层政府和村委根本没有能力向农村社会提供基本的公共物品。在这种情况下，国家应积极完善和规范财政转移支付制度，加大农村公路转移支付力度，尽快制定和完善有关法律，促进国家转移支付制度和程序的法制化、规范化，将农村公路供给纳入政府的公共财政体系，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，尽快实现农村公路的政策性供给向制度性供给转变。而且，政府作为公共物品最重要的供给主体，在国家财政能力允许的范围之内，在农村公共产品的供给上，尽量将农民承担的制度内公共产品成本和制度外公共产品成本都压缩在最小限度，努力实现基本公共服务的均等化。
（二）加强农村公路建设资金使用透明度和监管力度
对于农村公路建设专项资金，应该确保专款专用，力求保证其使用的透明度和监管力度。镇或者乡政府应专门设立农村公路“村村通”②资金账户，专项管理农村公路项目资金和村级配套资金，保证每笔资金的筹措、结转、划拨和使用合理。在专项资金使用方面，确保农村公路建设资金分配到村，同时统一组织村中主要干部统一进行学习和教育。专项资金监管方面落实到位，首先必须在工程质量合格后方可拨付工程款，而且必须经“村民修路委员会”和村委会签字同意；其次，施工结束后，勒令各村村委会张榜公示公路建设资金使用情况；最后，合理使用资金，积极接受镇政府以及全体村民的监督和审查。
（三）改革农村基层组织的决策方式以及基层干部评议制度
农村公路供给出现“奥尔森”困境，是与落后的基层组织建设有较大关系的。从而大力加强村民基层组织建设尤其是民主建设是一项重要的任务，使村民委员会真正成为“村民民主自治机构”。修建农村公路不是单纯的村委的政治任务，而是农民自身愿望的表达，是本村村民切实想改变本村面貌而进行的选择。村名民主自治机构是使农民能够真实地表达自身的需求偏好，有真正的发言权，使其切实参与到农村公路的供给决策之中，形成地方政府、村民委员会与农民共同参与的组织决策模式。良好基层组织的形成离不开干部制度的严格考核和正确评议，应该结合所管辖社区内农民的生产条件，生活质量的改善与否，把农民对其政绩的认可程度作为干部考核的一个重要依据，这样才能避免领导干部侵害农民利益的寻租和腐败行为，也是保证农村公路供给有效进行的重要因素之一。
（四）大力进行宣传，激发村民修路热情
思想与行动的辩证关系认为：思想支配行动，是行动和先导和动力，雅论做任何事情，都是先有思想，后有行动，只有做出正确的思想才可能有正确的行动。农村公路建设，思想要先行，通过对村民进行广泛宣传，强化其“修桥建路是做好事”的传统意识，使农民从心里真正认识到农村公路建设的紧迫性和重要性，自觉投入到公路建设中来。对于部分不合作的群众，村干部应挨家挨户走访，苦心劝导，破解其“搭便车”心理。另外，村委干部及其家属应当积极发挥模范带头作用，支持农村公路建设。
（五）拓宽农村公路资金融资渠道
国家财政资金雅法确保农村公路建设，在这种条件下，应开阔思路，集思广益，积极主动拓展农村公路供给资金的募集渠道。一方面，鼓励本村外出创业人员和民营企业家捐助，把融资思路转向社会，对象就是那些有能力捐助并且又愿意做善事的外出工作人员和民营企业家，积极激发其出资热情，对出资达到一定数量的冠以路名、桥名或者设立石碑记入史册，以充分调动各方的积极性；另一方面，做好农村现住人口的思想工作，尤其是中老年农民，促使主动劝说子女或者亲属积极捐款。同时保证，在群众捐资管理上，进行公开操作，对资金动向张榜公示，实行透明化管理，积极接受民众的查询和监督。
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